经过对京（jīng）津沪渝川湘鄂（è）陕皖粤等 10 省市的调研及与有关部（bù）门的交流，我们发现，虽然大多数省市已陆续出台地方（fāng）国资（zī）国（guó）企改革（gé）方案，但由于国（guó）资国企（qǐ）改革顶（dǐng）层（céng）设计相关方案尚（shàng）未（wèi）出台，地方在深化国资国企改（gǎi）革的实践中，存在怕踩红线、等待政（zhèng）策现象，改（gǎi）革进展（zhǎn）缓慢。我们认为，鉴（jiàn）于中央（yāng）与地方（fāng）国有资产存在（zài）巨大差异，管理体制也不同，不（bú）宜搞“中央（yāng）模式，地方参照（zhào）”，将（jiāng）复杂问题（tí）简单化。必须更（gèng）加关注地方实际（jì）情（qíng）况，理解地方的困惑、困难（nán）和期待，重视发（fā）挥（huī）地方的积极性（xìng），在中央划清（qīng）红线后，鼓励地方因地（dì）制宜探索国资管理新模式，将强（qiáng）调（diào）顶（dǐng）层设计（jì）指（zhǐ）引（yǐn）作用的“拉动（dòng）式”改（gǎi）革（gé）和重视（shì）地方探索、容许试错（cuò）的“推动式（shì）”改革相结合，激发地方改（gǎi）革活力（lì），为全国（guó）改革提（tí）供经验借鉴。

中央与地方国有资产有较大差异

       中央和地方（fāng）国有资（zī）产（chǎn）在结构（gòu）、质（zhì）量（liàng）、功能上有很大差异（yì），地方（fāng）之间的差异（yì）也（yě）不少。

      （一）中央和（hé）地方（fāng）国有资产结构与功（gōng）能不一样

      中央国有资产主要分布在关系国民（mín）经济（jì）命脉和国家安（ān）全领域，包括能源、基础原材料、邮政通信与交通运输、军工和金融等行业。地方国资较中央国资分布更（gèng）为广泛，但以基础设施和公（gōng）共服（fú）务等（děng）领域为（wéi）主（zhǔ）。其（qí）中（zhōng），省级国资主要分布在地方（fāng）基础设（shè）施、能源资源、装备、交通航运（yùn）等行业，市级国资主要分布在供水、供（gòng）气、供热（rè）、公（gōng）共交通（tōng）和公（gōng）共设施等行业和领域。如四川 70%的省属国有资产集中在四川发展控股（gǔ）公司，湖北 78%的（de）省属（shǔ）国有资产集中在 6 家政策（cè）性投融资平台；武汉市近 80%国有（yǒu）资产集中在基础（chǔ）设施和公共服（fú）务领（lǐng）域。

      中央与地方的国有资本经营收入的行业分（fèn）布也（yě）反映（yìng）了两者在结构上的（de）不同。中（zhōng）央国有（yǒu）资本经营收入主（zhǔ）要来自烟（yān）草、石（shí）油石化、电力、电信、煤炭（tàn）等行业企业，而地方（fāng）国有资本经（jīng）营收（shōu）入主要来（lái）自（zì）投资服务（wù）、机械、煤炭、电力、贸（mào）易和房地（dì）产等（děng）行业企业。

       中央和地（dì）方国有资产的功（gōng）能也不一（yī）样。中央国有资本的主要功能是保障国家（jiā）安全和实现战略目标，控（kòng）制关系国民经济命脉的重（chóng）要（yào）行业和关键领域、体（tǐ）现国有资本（běn）收益全民共（gòng）享等。而地方国有资本功（gōng）能更重要（yào）的（de）是为地方提（tí）供（gòng）公共服务（wù）以及发展重点产业促进地方（fāng）经（jīng）济发展。

       此外，各（gè）地国有资产（chǎn）规模大小不一、相差较大。江（jiāng）苏、上海、广东（dōng）、北（běi）京（jīng）等地的国有资产总额均超（chāo）过 3 万亿（yì）元，而西藏、青（qīng）海、宁夏等省区的国有资产（chǎn）总（zǒng）额不到（dào） 4 千亿元。

      （二）中央和地方国有资产质量不一样

       中（zhōng）央和地方国有（yǒu）资（zī）产不仅在规模和结构（gòu）上差异较大，两者质量上也有很大差异。地方（fāng）国有资产质量更低、经营（yíng）效率更差（chà）、困难更多。

 根据 2013 年全国（guó）财政预算草案报告（gào），2013 年地方国资（zī）预算（suàn）编制和（hé）提交（jiāo）人大审议的范围继续扩（kuò）大（dà），但（dàn）国资（zī）预算收入增速大幅降低，显示地方国资预期经（jīng）营收益（yì）并不（bú）乐观。根据财政部《2013年（nián）国（guó）有企（qǐ）业财（cái）务决算报告》统计数据（jù），地（dì）方国有资产共计 55．5万亿元，略高于（yú）中央的 48．6 万亿（yì）元；地方国企所有者权益（20．4万亿元）也高于中央（16．6 万亿（yì）元）。但中（zhōng）央国企创造的（de）净利润为 1．2 万（wàn）亿元，约（yuē）为（wéi）地方净（jìng）利润的 2 倍。这说明（míng）地方国企在（zài）收益水平和盈利能力上远不如中央（yāng）国企。此外（wài），中（zhōng）央总资产（chǎn）周转与净资产（chǎn）周（zhōu）转均（jun1）优于地方，说明中央国有资本经营效率（lǜ）更高（gāo）；中央国有资产收益率超过地方 2 倍，说明（míng）中央国有资产利用率较地方（fāng）高出许多，较地方资产利用情（qíng）况要好。

 中央国有资本收入（rù）中利（lì）润收入高达 98%，地（dì）方则仅为（wéi） 38%；地方国（guó）有资本收入中股利股息（19%）、产权转（zhuǎn）让（ràng）（19%）等（děng）非经（jīng）常（cháng）性损（sǔn）益所占比重与经营性收入接近（jìn）。这（zhè）说明（míng）地方国有资本（běn）的保值增值率及资产（chǎn）回（huí）报（bào）较中央国有资本（běn）要（yào）低。

      而地方之间国有企业资产（chǎn）质量（liàng）也不尽相（xiàng）同，各地国有企业（yè）在（zài）收益水平、盈（yíng）利能力上存在明显差异。京（jīng）津沪（hù）川渝湘鄂陕粤琼青新等（děng）12省（shěng）市国有企业销售利润率平均（jun1）为（wéi）6．51%，标准差为2．19，波动较大；12 省市国有企业净资产收益率（lǜ）平均为 4．63%，标（biāo）准差为 1．68，地方性差异同样不小。差异背（bèi）后折射出各地国资在行业结构和资源（yuán）禀赋等方面存有差异。

      （三（sān））中央和地方（fāng）国（guó）有资（zī）产管理体（tǐ）制不同

       中央国有资产按企业归（guī）口管理部门（mén）分（fèn）四大类（lèi）：国资（zī）委履行113 家（jiā）中央工商类（lèi）企业出资人代表职责（zé）；中央汇金投（tóu）资有限责（zé）任公（gōng）司履行 18 家大（dà）型金融企业出（chū）资（zī）人代表职责；财政部（bù）监管中国（guó）铁路总公司、中国（guó）邮（yóu）政集（jí）团公司、中国烟草总公司、中国出（chū）版集团公司（sī）和中国对外文化集团公（gōng）司（sī）；此（cǐ）外，94 个中央部门还拥有（yǒu）9988 户国有（yǒu）企业。整体而（ér）言，中（zhōng）央国有资本的管（guǎn）理权力主要集中在主管（guǎn）部门，中央政府在调整国（guó）有资（zī）本布局上的（de）协（xié）调（diào）较（jiào）少。而地方国资管理机（jī）构独立性相对（duì）要小（xiǎo），受地方（fāng）政府影响较大；地方政（zhèng）府在（zài）主（zhǔ）动调（diào）整国有资本布局上比较积极（jí）、协（xié）调较多（duō），如将国有资产大量注入（rù）地方融资平台用于地（dì）方（fāng）基础（chǔ）设（shè）施建设、服务民生；或设立（lì）政策性（xìng）基金引导资本投向发展地方重点行业等，如湖（hú）南设立文化旅游产业引导基金、四川成立产业投资（zī）基（jī）金等。

       此外，由于各地市场经（jīng）济发（fā）展（zhǎn）程度不（bú）同，国有资本规模、结构与分布不（bú）同（tóng），国有企（qǐ）业类型（xíng）及政（zhèng）府管理特点不同，地方与中央以及地方与地方之间（jiān）在国有（yǒu）资（zī）产（chǎn）管理体制模式方面均存在差异。在（zài）大多数省市（shì）逐步实行国有资（zī）本（běn）统一监管的同时，也存在一（yī）些差异化做（zuò）法（fǎ），如上海市国资委对（duì）履行出资人职（zhí）责的国有资本采取“直（zhí）接监管为主、委托监管（guǎn）为辅”的方式；湖南采取了（le）分散监（jiān）管模式，由国资委、财政厅、经（jīng）信委和各厅局分（fèn）别（bié）履行不同性质国（guó）有（yǒu）资本出资人职责；成都由金融（róng）办履行（háng）金融（róng）国资（zī）出（chū）资人职责等。这也（yě）体现了地方从实际出发（fā），探索各具特色的地方国资管理模式。

（四）中央和地方（fāng）国（guó）有资产管（guǎn）理体制改革任务不同

       中央和地方国有资产在规模、结构（gòu）、质量、功能和定（dìng）位（wèi）上不同，且管理体制存在较（jiào）大差（chà）异，中央与地（dì）方（fāng）国有资产管理（lǐ）体制改（gǎi）革任务也存在较多不同。

       中央经营（yíng）性国有资本主要是（shì）简政放权、增（zēng）强活力，在更好（hǎo）体现收益全民共享（xiǎng）和参（cān）与国际竞（jìng）争等方面发挥作（zuò）用；中（zhōng）央政策性国有（yǒu）资本主要是提（tí）升经营效率、增强盈利性，减少由国（guó）家补贴的非必要亏损，发（fā）挥在（zài）执（zhí）行国（guó）家政策（cè）、实现政府意图等方面的作用（yòng）。地方（fāng）国有资本主要集中于（yú）公（gōng）共服务（wù）领域，更加侧重（chóng）于地方投融资（zī）平台的改革（gé）与转型及提升公共服务（wù）效率（lǜ）；占少量比重的经营性国（guó）有资本需要进行管理体制和经营机制等方面（miàn）的改革。

       地（dì）方做了大量探索，存在很多困惑，普遍在等待和（hé）观望基于（yú）对 10 省市（shì）的调研，结合对更多省市已出（chū）台的（de）国（guó）企改（gǎi）革方案的分析，我们（men）发现，各地在深化国（guó）有（yǒu）企业改（gǎi）革的指导思（sī）想上均与中央保持高（gāo）度（dù）一致，基（jī）本上均以十八届三中全会决（jué）定为指导，在完善国资管理体制、发（fā）展混合所有制经济（jì）、完善现代（dài）企业制度、国企功能界定与分类（lèi）等方面展开。如（rú）多地均提出（chū）提（tí）高国有资（zī）产证券化率（lǜ），均（jun1）给出明确的比例指（zhǐ）标，均提出要（yào）解决国有企业历史遗留问题这一（yī）普（pǔ）遍性问题。此外，多地均提出将国有（yǒu）资本集中到关键（jiàn）领（lǐng）域，虽然各地对（duì）关键领（lǐng）域定义各有差（chà）别，但北京、上海、江西、甘肃、江苏、重（chóng）庆、四川、青海等省市均将（jiāng）国（guó）有（yǒu）资本集中在关键领域的目标设定在“80%”上（shàng）。此外（wài），虽然还缺乏统一和明确的分类标准，但各地都强（qiáng）调国有企业（yè）分类分层管（guǎn）理。但更（gèng）多的是，鉴（jiàn）于中央和地（dì）方、地方（fāng）和（hé）地方之间在国有资本（běn）结（jié）构（gòu）、功能（néng）分布等（děng）方面有显著差异，地方（fāng）改革在自行理解（jiě）和探（tàn）索一些原则和方（fāng）向时，难免会困惑，只能观（guān）望等待。一些（xiē）代表性问题如下：

1．国有资产监管机构如何（hé）转换职能问（wèn）题。完善（shàn）国资管理体制的关键任务是（shì）国资监（jiān）管机构转（zhuǎn）换职能，从行（háng）政化管理方式转向（xiàng）以市场化管理方式为主。但（dàn）如何实现国资监管机构的职（zhí）能转换，各地（dì）认识不一、差（chà）异（yì）较大。有的地方提出要继续加强国资委工作和职能；而有的地方，如（rú）上海国（guó）资委则（zé）计划简（jiǎn）政放权，将部分权力归还企业（yè）。

2．各（gè）地均提出组建（jiàn）国（guó）有资本投资（zī）运营公司，但普遍（biàn）缺乏（fá）系统性设计。症结在于国资管理体制架（jià）构设计不明确（què），地（dì）方（fāng）对如何明确国资委在新的国资管理（lǐ）体制中的地位及（jí）其与国有资本投资运营公司（sī）的关系，存在一定的畏难（nán）和（hé）观望情绪。

3．由于很大比例（lì）的地（dì）方国有资产沉淀在（zài）地方投融（róng）资平台，地方投融资平台（tái）管理体（tǐ）制（zhì）改革应是地方（fāng）国资国（guó）企改革的（de）重点任务；但中央国资国企（qǐ）改革基（jī）本没有这方面的问（wèn）题和任务（wù）。这使得（dé）地方在（zài）此（cǐ）领域（yù）难以参照中央国资国企改革（gé）方（fāng）案。

4．将竞争性国有（yǒu）企（qǐ）业发展成（chéng）为混合（hé）所（suǒ）有（yǒu）制企（qǐ）业（yè）是地方改革的主流思路。但是对能否混合、如何混合及非国有（yǒu）资本能否控（kòng）股等关键问题，普遍缺乏答案或标准。实际上（shàng），由于地方国资大多集中于基础设施和公共服务（wù）领域，承担（dān）许多非市场化经（jīng）营（yíng）的政府责任和（hé）社会责任，很难吸引（yǐn）以盈利为主（zhǔ）要目标的（de）私人资本（běn）。此外，各地均鼓励混合所有制企业员工持股，但是难以明确员（yuán）工持股中的“员工”范围界定、持股比例及方式。如（rú）何既实施有效（xiào）激励、保障员工权（quán）益又保证国有资产不流（liú）失（shī）？普（pǔ）遍缺乏有效方法。

鼓（gǔ）励地方因（yīn）地制宜（yí）探索国资管理模（mó）式

       由（yóu）于中央国有资产主要是经营（yíng）性的，而地方国有资产更（gèng）多是公益性的，基本（běn）属性的差（chà）异要（yào）求两者采取（qǔ）不同（tóng）管理（lǐ）体制和管理模式。因此，既不应搞“中（zhōng）央国资改革方案，地方参照执行”，更无必要要求地方坐等中央方案。我们建议在不触犯红线的前提下，要（yào）鼓励地方（fāng）因地制宜、先（xiān）行先试（shì），探索（suǒ）国资管理新模式。这（zhè）既可尽早释放改革红利，还可为丰富（fù）、完善中央的顶层设（shè）计（jì）提供实践案例（lì）和探索（suǒ）经验。特别是在中央没有或者难以明确（què）统一标准和指引的领域，允许地方先行先试、鼓励（lì）探索。全面深化改革不可（kě）能一（yī）蹴而（ér）就，需要加强中央和地方的互动，形成“探索—调整（zhěng）—定向—前进”的闭环系统，地方依据中央精神“摸石（shí）头过河（hé）”，获取经验教训，反馈推动中央（yāng）总结经（jīng）验并优化顶层设计（jì）的具体方案，再进一步（bù）推动地方深入改（gǎi）革、持续改（gǎi）进（jìn）。

      （一）中央要（yào）明确划（huá）清红线

       在新（xīn）一（yī）轮深化国有企业改革中，不出现国有资产流（liú）失是底线，严禁（jìn）国（guó）有企（qǐ）业内部分肥（féi）、暗箱操作和（hé）搞（gǎo）利（lì）益输送是基本（běn）要求。应设置改革红线以防（fáng）范出（chū）现上述问题。如明确“实现国有资产的真实市场（chǎng）价值是国有企业混（hún）合所有制改革的基（jī）本目标”，要求（qiú）按照公开（kāi）、公（gōng）正、公（gōng）平、透明（míng）原则，利用开放（fàng）式的（de）市场（chǎng）化竞（jìng）争机制（zhì），严格按照国家国有（yǒu）资产定价、评估和交易的细则和程（chéng）序操作，保证充分、完整、全面、及时（shí）的信息（xī）披露，明（míng）确（què）违规（guī）操作的处（chù）罚规（guī）则等。应要求国资监管机构对此加（jiā）强（qiáng）过程（chéng）控制和事中监督。因为（wéi）如果过分依赖事后惩处，一方面（miàn）可能已（yǐ）经（jīng）造（zào）成不必要的损失，另一方面（miàn）可（kě）能对模糊地带如处理不当或者当年的“摸石头（tóu）”行为导致事后的违法认定等，会极大影响改革积极性。

       其次，中央需要明（míng）确不允许改革倒退（tuì）。如（rú）明确国资监（jiān）管机（jī）构应加快职能转变，从“管企业”转（zhuǎn）向“管资本”、从偏重于行（háng）政化管理方式转（zhuǎn）向以市场化（huà）管理方式（shì）为主；再如（rú），不（bú）允许在解决国有企业（yè）员工身份等历（lì）史遗（yí）留问题时（shí）出现回潮，停止国有企业员工身份置换（huàn）“买而不断”的做法（fǎ），否则既不（bú）堪重（chóng）负，也不符合（hé）改革方（fāng）向。

     （二）要建立、完善改革容（róng）错纠错机制

       在全面深化改革的进程中，顶层设计需要明确（què）边界，既要确保国资安全，也要激发改革（gé）动力（lì），帮助（zhù）改（gǎi）革者（zhě）克服（fú）畏难情绪。因此，中央在划清红（hóng）线（xiàn）的同时（shí），还应进一步建（jiàn）立、完（wán）善（shàn）容错纠错机制，用容错机制鼓（gǔ）励（lì）改革，用纠错机制降（jiàng）低试错成本。如明确（què）要求各地制定清晰可行（háng）的国资（zī）国企改革（gé）试点程序，通（tōng）过评估后予以公布。对试点结果及时（shí）进行评（píng）估（gū），总结经验教训（xùn），不（bú）断完善相关（guān）制度。凡是符合程序的改革实践即（jí）使出现问题（tí），建（jiàn）议给（gěi）予（yǔ）免责。以（yǐ）鼓（gǔ）励改革积极性、保护改革者（zhě），使改革者勇于担当、敢于尝试、不惮于承担风险，减（jiǎn）少出（chū）现（xiàn）因（yīn）畏惧风（fēng）险而裹足不前的现象。

      （三）鼓（gǔ）励（lì）地（dì）方在国（guó）有资本管理体制上因地制宜开展创新

       考虑（lǜ）到各地经济发展的不平衡，各地国有企业（yè）发展的主要矛盾（dùn）不同，中央（yāng）在划清红线（xiàn）和建立容错纠错机制后（hòu），可以放手（shǒu）鼓励（lì）地方在国有资本管（guǎn）理体制（zhì）改革上因地制宜开展（zhǎn）创新。

如可以允许地方的国有（yǒu）资本管理体系设计和管（guǎn）理模式相（xiàng）对灵活，可以（yǐ）根据本地区国有企（qǐ）业（yè）的（de）数量（liàng）及国有资（zī）产的规（guī）模、结构、行业分布统筹考虑，不一定完全照搬中央模式。

       其次，要允许各地根（gēn）据发展需要，确（què）定各自工作（zuò）重点。如中央层面的改革（gé）重点可能是（shì）国（guó）资委的职能转变（biàn）和国有（yǒu）资（zī）本投资运营公司的试点，而地方层面的改（gǎi）革重点可能是地方投融资平台管理体制（zhì）的改革。在地方层面，东部（bù）地（dì）区国（guó）有（yǒu）企（qǐ）业的市（shì）场（chǎng）化程度比较高，发展混（hún）合所有制（zhì）经济的条件更充（chōng）分；而东北（běi）老（lǎo）工业基地，解决（jué）国有企业历（lì）史遗留（liú）问题可能是当前一段时期的工作重点。

        最后，要避（bì）免（miǎn）地方互（hù）相照搬照（zhào）抄国（guó）有企业改革方案（àn），要强调改革实效（xiào）和时（shí）效。各地（dì）应根据地方实际情况和经济社会发展（zhǎn）阶段，因地制宜、有的（de）放矢制订改革方案和实施细则；鼓励地方在（zài）深化（huà）国有企业改革中，针对真实问（wèn）题、解决实际问题，促进地方国有经济发展。