资本（běn）的本（běn）质是一种社（shè）会关系，通过资（zī）本运营实现价值的增值。通过国有企业混合所有制改革促进国有（yǒu）资本和其他（tā）类型的资本取长补短，协同共进（jìn）、融合发展（zhǎn），有利于优化国有资本布局，放大各类资本功能，提升国有资本配置和运行效率。

一、我（wǒ）国国有资本（běn）配置现（xiàn）状及主要问题

（一）国资监管（guǎn）体制机（jī）制尚有改（gǎi）善空间

       国资监管主体有待于进一步明确。国资监管体制（zhì）存在各市场（chǎng）监管部门（mén）交叉监管情（qíng）况，不仅导致行政监管资源的浪费（fèi）, 也增加了被监管对象的经营成本。在国资监管（guǎn）信息的阻隔上，各个部门没有对（duì）监管信（xìn）息进行（háng）有（yǒu）效共享（xiǎng），没有形成协同监管的合（hé）力。国（guó）资监管“条（tiáo）块分割”既（jì）分散了市（shì）场的有限（xiàn）资源，又限制了市场（chǎng）的有效拓展，在当前互联网扁平化时代将面临更大的发展压力。

       国有产（chǎn）权交易（yì）市（shì）场机制有待健全。国有产（chǎn）权（quán）交易监管（guǎn）部门根据各自监管的（de）要求相应出台不同的（de）监管文件，制定不同的（de）监管政（zhèng）策，使用不同的监管（guǎn）方法，弱（ruò）化了国（guó）有产权交（jiāo）易市场的市场化功能。不同交易机构或交易平台涉及（jí）交（jiāo）易的各种规章制度和操作办（bàn）法标（biāo）准不一，交（jiāo）易数据的统计口径也（yě）不一致，不（bú）利于市场间交易信息（xī）共享和项目资源互相推介。

       金融资本对资（zī）源调配（pèi）的支持力度不够（gòu）。政府直（zhí）接配（pèi）置国有资（zī）本的种类和数量仍然过多，拥有较多的公共事业性质的（de）国企，金（jīn）融行业上市公司缺乏。金融机构在进行信（xìn）贷投放（fàng）时非常注重信用水平，一般对贷款企业（yè）的抵押（yā）质押品、企业资（zī）质等信息（xī）会予以高度关注，金融机构（gòu）对信贷政策把握不（bú）到位支（zhī）持（chí）新兴产业力（lì）度相对较弱（ruò）。

（二）国有资（zī）本（běn）结构布局（jú）待进一（yī）步（bù）优化

       我国（guó）国（guó）有资本产业布局不合（hé）理。很（hěn）大一（yī）部分国有（yǒu）资本集中在低（dī）效、产能过剩（shèng）、产（chǎn）业层（céng）次不高、产业链（liàn）低端的领（lǐng）域内。高新（xīn）技术、互联网金融、新能源、新材料等（děng）新兴战略产业领域国有（yǒu）资本投入占比（bǐ）不高，具有产业带动力、影响力的领域（yù）内（nèi）国有资（zī）本占比更是处于较低比例。大（dà）规模的国有资本投入（rù）到（dào）国民各产业发展，但是产业分布较散，未能实现国有（yǒu）资本（běn）的（de）规模聚集效应。我国国（guó）有资本分布（bù）涉（shè）及（jí）行业过（guò）多（duō），行业覆盖面过宽（kuān）、战线分布（bù）过长、资（zī）源配置过散、行业主业趋同、同业（yè）过度（dù）竞争、资本集中度不高（gāo），不利于发挥其在产业发展方向的引导作用。基础和公益（yì）性行（háng）业领域布局较为（wéi）分散。国（guó）有资（zī）本对资源的控（kòng）制力（lì）和影响力未完全发挥，运营效率不高，战略性行（háng）业领域国有资本竞争（zhēng）力还不够强。

       国有企业（yè）资本规模小竞争力不强。经过了多年的国有企业改革，我国的国有（yǒu）企业竞争力水（shuǐ）平整体有（yǒu）所提高，尤其是产生了一批立足国际市场的大型国企，对国有资本的布局产（chǎn）生了一定的影响。但是较之发（fā）达国家的国际（jì）领先（xiān）跨国公司而言，我国的（de）国有（yǒu）企业仍然（rán）存在（zài）规模（mó）偏小、资（zī）源配置（zhì）力弱（ruò）、行业集中（zhōng）度偏（piān）低，国际竞争优势（shì）不强等问题。一些大型国有企业业务（wù）板（bǎn）块纷（fēn）杂（zá）、主业不突（tū）出、辅业包袱重，子企业层（céng）级过（guò）多、母公（gōng）司对子公司管（guǎn）控能力弱。国（guó）有企业（yè）普遍存在内外部体制机制灵活（huó）性相对不足，面对（duì）行业更新和（hé）产业升级转型等应对能（néng）力不强，部分传（chuán）统国有企业盈利（lì）能力持续（xù）下降、债务负担过重、资本运营风险（xiǎn）较高（gāo）。国有资本从“散小弱（ruò）低”企业退出机制不完善，进（jìn）入（rù）具有竞争力和影响力（lì）的企（qǐ）业规划缺乏统（tǒng）筹长远设计（jì）。这需要在新一（yī）轮的国（guó）有企业改革和国（guó）有（yǒu）资（zī）本布（bù）局中进行（háng）战略方面的调整，坚（jiān）持国（guó）有（yǒu）企业重组整合的基础（chǔ）上，推动国有资本向具有较强国际竞争（zhēng）力的企业及其（qí）主业集中，完善企业内外的体制机制，国有资本向拥有自（zì）主知（zhī）识产权、国际知名品牌、行业（yè）领（lǐng）先技术（shù）、具有一流国际一流企业潜力（lì）的国有布局。

（三）混（hún）合所有制改革制（zhì）度体系不完（wán）善（shàn）

       混合（hé）所有制改革配套制度不健全。一是员工持股（gǔ）操作依据待细化（huà）。需紧（jǐn）密结合（hé）国家治理体系建（jiàn）设和（hé）国有企业功能定位，研究明确国有资本在哪（nǎ）些行（háng）业（yè）必须（xū）独资，在哪些行（háng）业必（bì）须（xū）控股，在哪（nǎ）些行业可（kě）以（yǐ）参（cān）股（gǔ）或完全（quán）退（tuì）出。同时（shí），需结合不（bú）同行业（yè）企（qǐ）业（yè）特点，优选最佳战略投资（zī）者、探索最合理的股权结构（gòu）。二是国（guó）企民企融合度需加强。国有资本与社（shè）会资本在企（qǐ）业文（wén）化、管理理（lǐ）念、价值取（qǔ）向等方（fāng）面存在差异，混（hún）合所（suǒ）有制（zhì）企（qǐ）业中如何实现（xiàn）两者真正（zhèng）的有效（xiào）融合，还需（xū）要进一步探索各类资本协（xié）同发展的价值（zhí）理念（niàn）、行为准（zhǔn）则和有效（xiào）合作规范体系（xì）。三是（shì）混改后的企（qǐ）业（yè）治理机制需进（jìn）一步完善。混改后（hòu）的企业在（zài）治理机制、管理方（fāng）法（fǎ）、运行方式、激励机制（zhì）等方面（miàn）都与原（yuán）先的企（qǐ）业既（jì）有的模式存（cún）在（zài）较（jiào）大差异，需要进行（háng）既（jì）“换（huàn）汤”又要“换药”式的改革（gé）创新，全面激发（fā）企（qǐ）业发展的内外（wài）动能。

混合（hé）所有制改（gǎi）革推进（jìn）中所暴露出来的问题亟待破解（jiě）。从当前各（gè）地推进混改的成效来看，各区（qū）域（yù）间混合所有制改革呈两极分化趋势，改革（gé）进（jìn）度（dù）各一，大部分（fèn）地区混改有（yǒu）待提（tí）速（sù）。一些地方国企混合所有（yǒu）制改革“名（míng）义（yì）”重于“实（shí）质”，改革不彻底，有（yǒu）的地方（fāng）国企混改（gǎi）后（hòu）企业依然（rán）沿用老的思维（wéi）和模（mó）式运行企业，有的混改后的企业依然存（cún）在“一股独（dú）大”的问题。混改的范围和（hé）改革力度尚需进一（yī）步（bù）加强。从目前来看（kàn），地方（fāng）混合（hé）所有制改革的试（shì）点大多停留在竞（jìng）争性国有企业的二级（及以下）公司层面（miàn），涉及到集团（tuán）层面的改（gǎi）革不多，已开（kāi）展的（de）地方国企需进一步提升（shēng）“改（gǎi）”的质量，尤其是地方（fāng）政府在一级、二级企业完善公（gōng）司治理结构、强化激励方（fāng）面的进展（zhǎn）比较（jiào）有限（xiàn），改革的关（guān）键环节（jiē）和领域还需进一步强化。

二、以混合所有（yǒu）制改革提升（shēng）国资运（yùn）营效率总体（tǐ）思路

       国有资（zī）本调整和优（yōu）化（huà）的核（hé）心是增（zēng）强国有资本（běn）的控制力、影响力和运行效率（lǜ），重点解（jiě）决国有资本“投（tóu）向哪里（lǐ）”以及“投入多少”的问题（tí）。未来我国（guó）国有资本布局的（de）方向，主要是按照国有（yǒu）资本的基本（běn）特性（xìng）进（jìn）行资本的安排和运营，并在国有（yǒu）资本载体的国有企业层面建立和（hé）完善有利于提（tí）高经营效率的体制机制。

国有企业作（zuò）为（wéi）国（guó）有资本的重要载（zǎi）体（tǐ），加（jiā）快调整企业（yè）产权结构、在实现产（chǎn）权多元（yuán）化的基础上，建立现代企业制（zhì）度，是（shì）提高（gāo）国资运营效率（lǜ）的重要途径。通（tōng）过国有企业内部法人治理结构的完（wán）善（shàn）和（hé）外部经营环境（jìng）的优化（huà），整合优质资（zī）源，提（tí）高国有资本运营效益（yì），使企业真正实现政企分离、政（zhèng）资（zī）分（fèn）离，增强国有企业（yè）的活（huó）力，由传（chuán）统企业管理制度向现代企业（yè）制（zhì）度加速（sù）转型升级。

通过混合所有制（zhì）改革，引入具有优势资源或者核心竞争力（lì）的战（zhàn）略投资者，带动国有企（qǐ）业（yè）产业升级，推进各类资本融合发展。以拥有优势主业的企业为主导，发挥国有（yǒu）资本运营公司专业平台（tái）作用，聚焦企业主业板块，加大内部（bù）现有优质资源整合和国有企（qǐ）业（yè）之间专业化整合。国有（yǒu）资本有序地从（cóng）“规模小”“分（fèn）布散”“盈利弱”“经营差”“产业链低”的企业退出，根据产业（yè）发展方向适度（dù）的向龙头骨干（gàn）企业集中。

以国有企业提质（zhì）增效为目标，遵循市场经济方（fāng）向，多措并（bìng）举着（zhe）力发（fā）展混合（hé）所有制经济，提高国有资本的配置和运营（yíng）效率。

三、提高国有（yǒu）资本配置运营效率对策建议

       总体而言，创新和改革国有资本资源配置可（kě）以分别从（cóng）政府体制机制完（wán）善、企（qǐ）业外部（bù）资源整合（hé）和增强企业内力建设三（sān）个层面推进。

（一）完善（shàn）国资管（guǎn）理体制，创新国资监管机制

       加强顶层设（shè）计，强（qiáng）化协调（diào）监督（dū）。改（gǎi）革国资监管体制，充（chōng）分发挥（huī）其对（duì）国（guó）有（yǒu）资（zī）本监（jiān）督和管理的两（liǎng）项权（quán）责。所（suǒ）谓（wèi）国有资本的“监（jiān）督”是国资监管部门（mén）作为出资人对国有资本的风险防控职（zhí）能，主要是对资本授权进行监督，“管理”是以管资（zī）本为主，考核（hé）相应（yīng）的经济指标，从放活资本经营权的基础（chǔ）上下（xià）放相应权责，完善（shàn）资本授权机（jī）制和（hé）相应（yīng）的流程规范。按照市场监管与出资人职责相分离的原则，理顺国有资（zī）本管理体制。建立（lì）统一的国有资本（běn）出资人制度，明确出资（zī）人的权利、义务和责任（rèn）。出资人主要对其所出资（zī）的资本进行负责（zé），重点关注国有资本（běn）的投（tóu）资方向、国有资（zī）本的分布、国有资（zī）本的运营、国（guó）有资本的收益、国（guó）有资本的风险防范等，而（ér）国有（yǒu）资本（běn）的具体运营事（shì）务由企业依法自行履（lǚ）职。国资监管机构加强对战略、投（tóu）资和重大事（shì）项的监督，但避免介（jiè）入过深（shēn）。加强（qiáng）财务监控的及时性和有效性，建立国（guó）有企业（yè）事前报告制度、事（shì）后报（bào）告制（zhì）度和总（zǒng）体报告制度。

（二）优化国有资本布局，释放国有经（jīng）济资源

       进一步（bù）优化（huà）国有资（zī）本产（chǎn）业布局。突出主业，聚焦优势（shì）产（chǎn）业，促进（jìn）优势产业（yè）发展扩张，并逐（zhú）步退出劣势产业。国有资源（yuán）重点（diǎn）投向基础性、公共性、战略性、平（píng）台性等关键（jiàn）领域、优（yōu）势（shì）产业和核心企（qǐ）业。用改革（gé）的办法推进布局（jú）结构（gòu）调整优（yōu）化，切实改变国有企业“小（xiǎo）、散、弱”的状况（kuàng）。稳（wěn）妥推进压缩企业（yè）管理层级（jí）精简企业法人（rén）数量工作。加快处置“僵尸（shī）企业”和特困企业，通过处置“僵（jiāng）尸企（qǐ）业”释放国有经济资源。对（duì）具（jù）有一定（dìng）的品牌影响力和技（jì）术竞争力、符合产业发展（zhǎn）方向，却又（yòu）因各种原因暂时困难的企业，通过兼并重组（zǔ）、优化组合的（de）方式，盘活（huó）现（xiàn）有资源（yuán），提（tí）升企业经营和竞争能（néng）力；对不符（fú）合产业发展方向而又长期亏（kuī）损（sǔn）的企（qǐ）业，则应通（tōng）过破产重组、资产处置（zhì）等方（fāng）式，将其（qí）占据的财政、信贷等资源释放出来，为（wéi）新兴产业或具有（yǒu）创（chuàng）新潜（qián）力（lì）的（de）企业提供资源支持，进而形成经济发展的新动能。

       融合发展（zhǎn）资本链与（yǔ）产业链（liàn）。积极（jí）履行国企的社会责任，加强资源整合，延（yán）伸（shēn）上下游服务链条，打通国（guó）资（zī）业务全产业链促进（jìn）公共（gòng）资（zī）源市（shì）场（chǎng）化配置。通过金融（róng）行业来带（dài）动传统企业转型升级，将资本链与产业链融合，对各类资本协同共进起到双赢的（de）效果。通（tōng）过调整、优化国有资本配置结构，消除资（zī）源配置（zhì）中的“挤出效应”，为民营企业发展提供相对宽（kuān）松的（de）资源（yuán）环境和营商（shāng）环境（jìng），进（jìn）一步（bù）释放民（mín）营经（jīng）济活力（lì）。优化（huà）政府投（tóu）资方式，通过投资补助（zhù）、基金注（zhù）资、担保补贴（tiē）、贷款贴（tiē）息等（děng）方（fāng）式，优先支（zhī）持（chí）引入社会资本的项目。引入保险资金、社保基金等长期投资者参与具有战略（luè）性的重点工程（chéng）投资和项目运营。鼓励（lì）社会资本投（tóu）资（zī）或参股基础（chǔ）设施、公用事业、公共服务等领域项目（mù），使各类投（tóu）资者在平等竞争中获（huò）取合理收益（yì）。在基（jī）础设施（shī）和公（gōng）共服务领域选择（zé）有代（dài）表（biǎo）性的政府投融资项目，开展（zhǎn）多（duō）种形式的（de）政府和社会资本合作试（shì）点，加快形成（chéng）可复制、可（kě）推广的模式和经验。

（三）完善混改制度体系，统（tǒng）筹推进（jìn）资（zī）本整合

      强（qiáng）化混合所（suǒ）有制改革顶层设（shè）计（jì）。进一步准确界定国有资本功能，明确非公有制经济发展的空间和范（fàn）围，对混合所有（yǒu）制改革的法律制度和保（bǎo）障机制（zhì）进行精细化设计和落实。在指标制度、标准制度、统计制度、考评制（zhì）度、机构组织等（děng）方面（miàn）深（shēn）化国企混合所有（yǒu）制改革和探索（suǒ）创新，形成衡量（liàng）发展（zhǎn）、统计（jì）发展、考评发（fā）展、组织发展、推动发（fā）展的新制度体（tǐ）系（xì）。进（jìn）一步明确国有企（qǐ）业混合所有制改革重点（diǎn）和方向（xiàng），优先（xiān）选择主业（yè）处（chù）于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，积（jī）极推进混合所有制改革。按照国有企（qǐ）业分类的（de）不同采取相应措施（shī），在引导子（zǐ）公司（sī）层面改革的（de）同时积极探索在集团公司层（céng）面推进混合所有（yǒu）制改革。

       积极推进混合所有制改革，动态（tài）地调整（zhěng）和优化（huà）国有资本布（bù）局。从资本融合发展的角度出发，本着有利（lì）于各所有制（zhì）经（jīng）济资本放（fàng）大、资源互（hù）补、协同并进的原则进（jìn）行产（chǎn）业布局和行业发（fā）展。充（chōng）分发（fā）挥非公有资（zī）本在（zài）资金、技术、管理、人才、信息等方面的（de）资源优势，强化国有（yǒu）资本（běn）在政策、融资、信（xìn）用等方面的（de）优势。探索建（jiàn）立国有股东“金股”制（zhì）度，通过约定对（duì）特定（dìng）事项的否决（jué）权，确保国有资本在特定领域（yù）的控制力。国有企业股权多元化的目的（de）在于促（cù）进国有企（qǐ）业建立（lì）现代化企业制度，充分发挥市场机制在国有资本流（liú）动中的调（diào）节作（zuò）用（yòng）。通过（guò）股权多元化可以（yǐ）分担国有资本投（tóu）资经营（yíng）风险，减轻（qīng）国有企业（yè）经营资（zī）金压力和促进理（lǐ）性（xìng）经（jīng）营决策。除少数领域外，要积极发（fā）展多元投资主体公司。目（mù）前，国有大企业多呈（chéng）现集团形态（tài），即一（yī）个独（dú）资母公司下面有（yǒu）若干个全（quán）资或者控股（gǔ）子公司。多元主体参与（yǔ）资本投资、运营决策，会（huì）产生共（gòng）同的价值分析和评价，降（jiàng）低因投资失（shī）误而带（dài）来的国有资本流失风险。加快国有企业股权多元化进程（chéng），尤其是在母公司层面引入（rù）私人资（zī）本，以加（jiā）强政企分开和减少体制风险和加强（qiáng）国有资本专业化能力。积极引进战略投资者，提升企（qǐ）业的整体竞争合力，推动企业整体经营机制转变。