体制（zhì）机制改革（gé）是（shì）国有资本的活水之源。国资监管体制改革总体（tǐ）经历了分行业管理与收放权交（jiāo）替、管人管事管资产相（xiàng）结合、管资本三个阶段。本文以“山西模式”为例，对本轮以“管（guǎn）资本（běn）”为主（zhǔ）的国有资本（běn）授权经（jīng）营（yíng）体制改革进行深入研究分（fèn）析，以期为地方（fāng）“两类公司”改革试点提供可参考、可（kě）借鉴、可实施（shī）的模式和思路。

       2017年，山西省启（qǐ）动新一轮国资国企改革，筹建成立山西省国有资（zī）本投资运营有限公司，省（shěng）国资委将所持原22家（jiā）省属国企（qǐ）股权全（quán）部（bù）一次性注入。截至2021年10月末，公司资产总额（é）超过3.5万（wàn）亿元，持有整合重组后（hòu）的18家省属国（guó）企（以下统称“出资（zī）企业”）股权，间（jiān）接参控股29家上市（shì）公司，拥（yōng）有7家直属工具类公司。

一、山西省国资运营（yíng）模式分析

（一（yī））授权体（tǐ）制改革分析（xī）

       山西省在全国率先（xiān）构建国（guó）资（zī）监管“品字架（jià）构”。省两类公司成立以来总体经历了两个阶段：

       第一阶段，2017年11月至2020年3月（yuè）。省国资（zī）委对山（shān）西省国有资本投资（zī）运营（yíng）有限公司进行部分授权，明确了10项授（shòu）权放（fàng）权（quán）事项（xiàng）。其中，7项授权是针对两类公司自身运营管理层面（miàn）事项，3项授权是针对出资企业（yè）层面（miàn）事项，授（shòu）权（quán）两类公司决定（dìng）出资企业的投资（zī）计划、发行（háng）公司债券、重大融资、担保事项。

       第二（èr）阶段，2020年（nián）3月（yuè）至今。“山西省国有资本投资运营（yíng）有限公（gōng）司”更名为“山西（xī）省国有资（zī）本（běn）运营（yíng）有（yǒu）限公司”（以下简称“省国资运营公司”），进（jìn）一（yī）步深化改革形成“分级授权、厘清职责、品字架（jià）构”的山西（xī）特色国资监管新（xīn）体制（zhì）。省国资委作为（wéi）国有资本所有权代（dài）表，专（zhuān）司（sī）监管；省国资运营（yíng）公司（sī）履行出资人管资本职（zhí）责，依法（fǎ）开展国有资本市场化运营，做好（hǎo）国有资本“进退（tuì）流转保”，二者就授（shòu）权范（fàn）围内明确的事项各（gè）自对省委省（shěng）政府负责，具体如下图（tú）1所示。

（二）管控机制（zhì）改革分析

省（shěng）国资运营公司改变传统“管企业”的行权（quán）履职方式（shì），构建“管资本”的运营（yíng）管控模（mó）式。

从行权机制来看（kàn）。省国资运营公司管控（kòng）机（jī）制深化（huà）改革的目标是做出（chū）资企业的“积极股东”，逐（zhú）步建立健（jiàn）全股（gǔ）东代表及委派董监事机制实（shí）现对出资（zī）企业的管控。省国资（zī）运营公司以资（zī）本为纽带，以产权为基础，通过法人治理结构履行出资人职责，推进出资企业尽快建立起（qǐ）规（guī）范完善（shàn）的股东会、董事会制度，运用（yòng）股东会（huì）表（biǎo）决、按照（zhào）持股比例委派董（dǒng）事等方式行使国有股东（dōng）权利（lì），维（wéi）护国有股东利益。

从（cóng）管控模式（shì）来看。目前（qián），省国资运营公司采用战略管控（kòng）和财务管控（kòng）相结合，重点关（guān）注出资（zī）企业优化国（guó）资布局提升产业竞（jìng）争力的战略（luè）目标，以（yǐ）及以“两额五率”为（wéi）核（hé）心的（de）效益目标，包括利润总额、经济（jì）增加值、全（quán）员劳动（dòng）生产（chǎn）率、研发投入增长率、“六新”收入（rù）增长率、资产证券化（huà）率、资产负债率（lǜ）。省国资运营公司（sī）制定出资人职责指（zhǐ）引，建立（lì）授（shòu）权放权（quán）清单和投（tóu）资（zī）项目负面清单，通过清（qīng）单式管（guǎn）理、专业化服务，引（yǐn）导企业聚焦主责（zé）主业，聚焦提质增（zēng）效，加快提升对出资企业的前瞻指（zhǐ）引（yǐn）力、战略（luè）管控力。

（三）运营效果分析

       山西省作为典型的资源型经济省份，首创性地构建了国资监管“品字架（jià）构（gòu）”，经过近两年（nián）的实践和探索，深化改革（gé）试点取得初（chū）步成（chéng）效。

1.国有资本保值增值情（qíng）况

       国（guó）有资本保（bǎo）值（zhí）增值是两类公司改革试点的关键目标。在（zài）省国（guó）资运营公（gōng）司战略（luè）管（guǎn）控、财务管控（kòng）及出资企业精细化管（guǎn）理的共同（tóng）努力下，受（shòu）益于专业化重组、产业链协同效应以及煤炭、有色金（jīn）属（shǔ）大宗商品价格持（chí）续攀升等的利好影响（xiǎng），出资企（qǐ）业经营业绩（jì）稳步增长，实现利润（rùn）翻番。2021年1-10月（yuè），出资企业共（gòng）实现（xiàn）营业收入12190.37亿元（yuán），同（tóng）比增（zēng）长10.75%；利润总额389.48亿元，同比（bǐ）增长133.13%；资产总额达（dá）34165.62亿元，同（tóng）比（bǐ）增长3.06%，主要经营指标创历史新高（gāo）。

所控股的18家（jiā）上市公司（sī）业绩也逆势上涨，根（gēn）据（jù）机构盈利预测，2021年可实现营业总收入2764亿元（yuán），同比增长26.32%，总资产报酬率同比提升2.56个百（bǎi）分（fèn）点。同时，粗略估算省属国有资本保值增（zēng）值率预计将达（dá）到110.32%，国有资本较（jiào）好地实现了保（bǎo）值（zhí）增值。具体如（rú）下图2所示。

2.国有（yǒu）资（zī）本布局优（yōu）化情况

       从总体思路来看。省国资运营公（gōng）司（sī）发挥市场化（huà）专业化平台作用，深入研究提出了“232”的总体工作思路，以产（chǎn）业关联和（hé）有利于提高（gāo）企业竞争力为根本遵循，以“有进有（yǒu）退、归类合（hé）并、归核整（zhěng）合”为核心内容，围绕“聚焦（jiāo）发展和两非两（liǎng）资剥离”两条主线，运用资产重组、股权合（hé）作、无偿划转、协议转让等多种手段，推进省属国（guó）企战略性重组和（hé）专（zhuān）业化整合（hé）。

从实施路径来看。省国资运营公（gōng）司全面梳（shū）理摸底省属国企及其子公司，对处于同一行（háng）业、业态相（xiàng）同或（huò）相近、资（zī）产同（tóng）质、市场同类（lèi），以（yǐ）及同一产业链上的企（qǐ）业（yè）或（huò）资（zī）产（chǎn），以行（háng）业（yè）龙头企业为主（zhǔ）体重组整合或新设合并。对（duì）不（bú）符合全省转型发展导（dǎo）向、不符合企业功能定位（wèi）与战略发展方向以及经济效益差、资产规模小、产业层（céng）次（cì）低的企业逐步退出。

从改革效果来看。2020年的专（zhuān）业化战略重（chóng）组涉及省属（shǔ）国（guó）企80%的资产总（zǒng）额（é）、75%的一级企业，原28家省（shěng）属国企调整至（zhì）19家，推（tuī）动形成（chéng）主业清晰（xī）、差异（yì）化发展（zhǎn）、高（gāo）端化转型（xíng）的省属国企结构（gòu），加快从“一煤独大”向（xiàng）“八（bā）柱擎天”转变。下一（yī）步省国资运营公司将（jiāng）继续做好“加减乘除（chú）”。一方面，加强（qiáng）调（diào）研，不断推动出资企业整合省（shěng）内外优质资源；另一方面（miàn），力抓非（fēi）主（zhǔ）业、非优势“两非”的剥离和低（dī）效（xiào）、无效资产“两资”的退出，纵深（shēn）推进国有资本布局优化调整。

3.国有资（zī）本运（yùn）作情况

 国有资本运作是（shì）两类公司（sī）改革试点（diǎn）的关键举措。

 从总体（tǐ）思路来看。省国资运营公司充分利用直属工具（jù）类公司专业优势，围绕“优化存量、力抓增量”主（zhǔ）线（xiàn），主动服务，着（zhe）力（lì）构（gòu）建以优（yōu）质上市公司为核（hé）心（xīn）的资（zī）本运作策略，力争（zhēng）推（tuī）进（jìn）竞争性领域国有（yǒu）资产尽数资本化、证券化。

从实施路径来看。一方面（miàn），积极做（zuò）优存量，指导用（yòng）好现有上市（shì）公司平台，支持并购重组产（chǎn）业链上下游（yóu）关键环节核心企业，推动（dòng）优质资产注入上（shàng）市公司。引导上市公司通过定向增发、优先股及发行证券化产品等多元化方式融资，优化（huà）资产负债结构。推进上市（shì）公司加强与证券（quàn）公司（sī）、基金（jīn）公司等专（zhuān）业机构的合作力度，运（yùn）用股（gǔ）权运作策略工具（jù），做（zuò）好市值管理，不（bú）断（duàn）提升上市公司质量；另一（yī）方面，着力（lì）做大增（zēng）量，全面梳理出（chū）资企业及其子公司（sī）状况，建立上市后备企业资（zī）源（yuán）库，挖（wā）掘优选一批（pī）创新力强（qiáng）、成长性好的专精特新企（qǐ）业，实施重点跟（gēn）踪、扶持（chí）。支持抢（qiǎng）抓北交所（suǒ）成立机遇，精准掌握政（zhèng）策，力促现有新三板挂牌企业（yè）、区域性股权交（jiāo）易（yì）中心挂（guà）牌企业转（zhuǎn）板上市，推动（dòng）省属上市公司数量、实力“双倍增”，不断提升国有资本证券化（huà）水平。

       从（cóng）改革效（xiào）果来看（kàn）。截至2021年12月2日（rì）收盘，18家控（kòng）股（gǔ）上（shàng）市公司总市值达到6073.85亿元，同比增长65.91%，呈现出强劲增长态势（shì）。但（dàn）与深化改革试点的总（zǒng）体目标相比，与资本（běn）市场发达区域（yù）相比，还存在较大（dà）差距，下一步省国（guó）资运（yùn）营公司将继续坚持存（cún）量增量并重（chóng），探索构（gòu）建大市值监测与风险预警平台（tái），不（bú）断提高资本运作（zuò）能力和水平，全力提（tí）升国有（yǒu）资本市场价值，力促国有（yǒu）资本保（bǎo）值（zhí）增（zēng）值。

4.投资管控情况（kuàng）

       从管（guǎn）控机制来看。省国资运营（yíng）公司以“转型发展引领、经济效（xiào）益第一（yī）、责任人制度”为核（hé）心要求（qiú），健全支持、止损、平（píng）滑三大（dà）机（jī）制，着力构建分类分层、

清单式（shì）差异化的（de）全过程（chéng）动态投资管控体系。狠抓事前管理，实行分类管理机制，以“两个机（jī）构、三重否决（jué）、四级管理、五维论证”为（wéi）核心强化投前管控。做强（qiáng）企业（yè）董（dǒng）事会、投（tóu）资（zī）决策委员会（huì）两大机构。建立（lì）涵盖企业董事长、法律部门（mén）和省国资运营公司的三重否决机制（zhì），健全“业务部门（mén）-国资运营研究（jiū）院-专家（jiā）咨询委员会（huì）-决策（cè）会议”的四（sì）级同步（bù）可行（háng）性研究决策程序，扎实市（shì）场、技（jì）术（shù）、经（jīng）济效益、投资风险可行性研判（pàn），抓好项目资金来（lái）源（yuán）落实重点（diǎn），严控投资规模与企业（yè）资本实力（lì）、财务承受能（néng）力、资产负债水平等相适应，引导投向主（zhǔ）业（yè）、新兴产业、高科（kē）技含量领（lǐng）域，大力提升投资决策科学化水平。另（lìng）外，强化事中管理，建立“刹车（chē）”机（jī）制，以“一个平（píng）台（tái）、四维（wéi）控制、四算管理、一重约束”为核心强化投中管（guǎn）控，建好、用好投资监管大数据平台，对实（shí）施、运营中的投资（zī）项目进行常（cháng）态化（huà）、动态跟踪分析（xī），发生（shēng）影响投资目的实现（xiàn）的重大（dà）不利（lì）变化时立即预（yù）警。指导（dǎo）出资企业（yè）做好固定资产投资项目的（de）预算控制、进度控（kòng）制、质量控制、合同控制，特别是严格预算执行（háng），严控设计（jì）概算（suàn）不超可研投（tóu）资（zī）估算、施工预算不（bú）超设计概（gài）算（suàn）、竣（jun4）工结算决算（suàn）不超施工预算。抓实抓（zhuā）好股（gǔ）权投（tóu）资项目即（jí）被投资（zī）企业的财务监控，强化财务（wù）硬约束，促进实（shí）现预期投资目标。同时，做实事后（hòu）管理（lǐ），抓好投资项目评价和专项审计“两（liǎng）个关（guān）键（jiàn）”，将企业领导人员（yuán）和项目负责（zé）人薪酬待遇（yù）、提拔与（yǔ）后评价（jià）结果、审（shěn）计结果挂钩，倒（dǎo）逼科学决策。

       从管控（kòng）效果来看。截（jié）至目（mù）前，省国资运营（yíng）公司否决出资企（qǐ）业投资项目3个，涉及投资额合计约28亿（yì）元；暂缓投资项目9个，涉及投资额合计约210亿元，下大力气抓有效（xiào）投资（zī），刹住不理性的（de）投资、盲（máng）目的投资（zī），力争切实发挥好投资的引领、带动和支撑作用。不断（duàn）调整优化国有资本布局，努力弈活转（zhuǎn）型升级高质（zhì）量发展“全盘棋（qí）”。

二、存（cún）在的问题和不足

（一）体制层面

       目前（qián）授（shòu）权体制改革还处于摸索阶段，地方国资委、地方两类公司（sī）的权责界面仍需更加科学化、明晰化。要进一步找准地方两类公司的功能定位（wèi），合理界定国有资本（běn）所有权（quán）与经营权边（biān）界，为真正实现国有资本授权经营体制改革“放得下、接得住、管（guǎn）得好”奠定坚实基础。

（二）机制层面（miàn）

       目前管控（kòng）机制改革还不够彻底，国有资本管控方式仍（réng）然未能完全从行政（zhèng）监督（dū）转变（biàn）为通过法人治理机制履行（háng）职责（zé），地方两类公司（sī）还没有（yǒu）真正地实（shí）现能够遵照商业原（yuán）则成为（wéi）出资企业的（de）“积极股东”。还（hái）需（xū）进一步着力推进法人（rén）治（zhì）理机制改（gǎi）革，建立健全在法人持股（gǔ）基（jī）础上的董（dǒng）监（jiān）事（shì）委派机制，通过股（gǔ）东会表（biǎo）决、董事会（huì）表决（jué）体现出（chū）资（zī）人意志，确保去行政化彻底（dǐ）到（dào）位。

三、思考和建议

       通（tōng）过（guò）模式研究发现，要（yào）下好国有资本授权经营体制改革“一盘（pán）棋”，两类公司起（qǐ）着至关重要的作用，是（shì）本（běn）轮（lún）国资国企改（gǎi）革“关键中的关键”。地方（fāng）两类公司改革须（xū）完成两项重点硬（yìng）任务。

一是结（jié）合区域（yù）国（guó）资国企改革所处阶段特征、产业布局结构等实（shí）际情况（kuàng），因地制宜地选择（zé）授权机制，并找准地方两类公司（sī）的功（gōng）能（néng）定（dìng）位，合理确（què）定（dìng）地方国资委、地方（fāng）两类公司（sī）权责界（jiè）面（miàn），避免出现“叠层架屋”、形同虚设等情形（xíng）。

二是要精准把（bǎ）握“管资（zī）本”核心要义，实行“积（jī）极股（gǔ）东（dōng）”管控模（mó）式，抓好国（guó）有资本布局优化和国有资（zī）本回报“两（liǎng）个目（mù）标”。一方面（miàn），做出资企业的（de）“积极股东”，建立规（guī）范完善的法人治理机制。通过委派（pài）董监事（shì）实（shí）现对出资企业（yè）的管控；另一方面，立足长远，根（gēn）据本（běn）地产业（yè）发展现状与特点，统筹规划区域产业布局（jú）的重点方向，深（shēn）入推进存（cún）量战（zhàn）略（luè）性（xìng）重组，扩大重点新兴产业投（tóu）资，加快（kuài）剥离退出非主业、非优势业务和低效无效资产。通过有进有退不断调整优化国有资（zī）本布（bù）局（jú），实现聚焦式、高端化发展。此外，充分利用证券化这个抓手，以市值管理为考评，在资本（běn）层（céng）面下狠功夫，建立起体系化、专业化的研究团队与资本运作团队，练就精准研判“基本功”，锻造资本运作“硬实力”，敏锐捕（bǔ）捉市场机会，用好（hǎo）用活资本（běn）市（shì）场，全（quán）力推进IPO、并购重组以及股权运作（zuò）策略与工具的探索创新等，加速国有资产证券（quàn）化，做好上市公司市（shì）值管理，不断提升（shēng）国（guó）有资本（běn）市场价值（zhí），力促国有资本保（bǎo）值增值。