经过对京津沪（hù）渝川湘鄂陕皖粤（yuè）等 10 省市的调研及与有关部门的交流，我们发现，虽然大多数省（shěng）市已陆续出（chū）台地方国资国企（qǐ）改革方案，但由于国资国企改革顶层（céng）设计相关方（fāng）案尚未（wèi）出台，地方在深化国资（zī）国企（qǐ）改（gǎi）革（gé）的实践（jiàn）中，存在（zài）怕踩红（hóng）线、等待政策现（xiàn）象，改革进展缓慢。我们（men）认（rèn）为，鉴于（yú）中央与地方国有资产（chǎn）存（cún）在巨（jù）大差异，管理体制也不同，不宜搞“中（zhōng）央模式，地方参（cān）照”，将（jiāng）复杂问题（tí）简单化（huà）。必须更加关注地方实际情况，理解（jiě）地方的困惑、困难（nán）和期待，重视发挥地方的积极性，在中央（yāng）划清红线（xiàn）后，鼓励地方（fāng）因地（dì）制宜探索国资管理新模式，将强（qiáng）调顶层设计指引作用的（de）“拉动式”改革和重视地方探索、容许（xǔ）试错的（de）“推（tuī）动式”改（gǎi）革相结合，激（jī）发地方改（gǎi）革活力（lì），为全国改（gǎi）革提供（gòng）经验借鉴。

中央与地方国有资产有较大差（chà）异

       中央和地（dì）方（fāng）国有资（zī）产在结构、质量（liàng）、功（gōng）能上有很大（dà）差异，地方之间（jiān）的差异也不少。

      （一）中央和地方国（guó）有资（zī）产结构与功能不一样

      中央国（guó）有资产（chǎn）主要分布在关系国民经（jīng）济命（mìng）脉和国家安全领域，包括能源（yuán）、基础原材料（liào）、邮政通信（xìn）与交通运（yùn）输、军工和金（jīn）融等行业。地方（fāng）国资较中央（yāng）国（guó）资（zī）分布（bù）更为广泛（fàn），但（dàn）以基础（chǔ）设施（shī）和公共服务等领域为主（zhǔ）。其（qí）中，省级国资（zī）主要分布在地方基础设施、能源资源、装备、交（jiāo）通（tōng）航运（yùn）等行业，市级国资（zī）主（zhǔ）要分布在供水、供气、供热、公（gōng）共交通和公共设施等行业和领域（yù）。如四（sì）川 70%的省属国有资产集（jí）中在四川发展控股公（gōng）司，湖北 78%的省属国有资产集中在 6 家政策性投融资平台；武（wǔ）汉市近 80%国有资（zī）产集中在（zài）基（jī）础设施和公共服务（wù）领域（yù）。

      中（zhōng）央与（yǔ）地方的（de）国有资本经营收（shōu）入的行业分布也反映了两者在结构（gòu）上（shàng）的不（bú）同。中央国有资本经营收入（rù）主要来自烟草、石（shí）油石（shí）化、电（diàn）力、电信、煤炭（tàn）等行业企业，而地方国（guó）有资本经营收（shōu）入主（zhǔ）要来（lái）自投资服务、机（jī）械、煤（méi）炭、电力（lì）、贸易和房地产（chǎn）等（děng）行业企业（yè）。

       中央和地方国有（yǒu）资产的功能也不一样。中（zhōng）央（yāng）国有资（zī）本的主要功能是（shì）保障国家安（ān）全和实现战略目标，控（kòng）制关系国民经济命（mìng）脉的重要行业和关键领域、体现国有资本收益（yì）全民（mín）共享等（děng）。而地方国有资本功能更重要的是（shì）为地方提供公（gōng）共服务以及（jí）发展重点产业促进地方经济发展。

       此外，各地国有资产规模大小不一（yī）、相差较大。江苏、上海、广东、北京等地的国（guó）有资产（chǎn）总额均超过 3 万亿（yì）元，而西藏、青海、宁（níng）夏等省区的国有资（zī）产（chǎn）总额不到 4 千亿元。

      （二（èr））中央（yāng）和地方国有资产质量（liàng）不一样

       中（zhōng）央和地方国（guó）有资产（chǎn）不仅在规模和结构上（shàng）差异较大，两者质（zhì）量上也有很大差异。地（dì）方国有资产质（zhì）量更低、经营效率（lǜ）更差、困难（nán）更多。

 根（gēn）据 2013 年全（quán）国财政预算草案报告，2013 年地方国资预算编制和提交人大审议的范围继续扩大（dà），但国（guó）资预算收入增速大幅降（jiàng）低（dī），显示地方国资预（yù）期（qī）经营收益并不乐（lè）观。根据财政部《2013年国有企业财务决算报告》统（tǒng）计（jì）数（shù）据，地方国有（yǒu）资产共计（jì） 55．5万亿元，略高于中央的 48．6 万亿元；地（dì）方（fāng）国企（qǐ）所有者权益（20．4万亿（yì）元）也高于（yú）中央（16．6 万亿元）。但中央国企（qǐ）创造的净利润（rùn）为 1．2 万亿元，约（yuē）为地方净利润（rùn）的 2 倍。这说明地方国企（qǐ）在收（shōu）益（yì）水平和盈利能力上远不如中央国企。此外，中央总资产周转与净资产周转均优（yōu）于地方，说明中央国有（yǒu）资本经营（yíng）效率更高；中央国（guó）有资产收益率超过地方 2 倍，说（shuō）明中央国有资产利用率较地方高出许多（duō），较（jiào）地方资产利用情况要好。

 中央国有（yǒu）资本收入中利（lì）润收入（rù）高达 98%，地方则（zé）仅为 38%；地方国有资本收入中股利股息（xī）（19%）、产权转让（19%）等非经常性损益所占（zhàn）比重与经营性收入接近。这（zhè）说（shuō）明地（dì）方国（guó）有资（zī）本的保值增（zēng）值（zhí）率及资产（chǎn）回报较中央国有资本要低。

      而（ér）地方之（zhī）间国有企（qǐ）业资产质量也不尽相同（tóng），各（gè）地国（guó）有（yǒu）企业在收益水（shuǐ）平、盈（yíng）利（lì）能（néng）力上存在明显差异。京津沪川渝湘鄂陕（shǎn）粤琼青新（xīn）等（děng）12省市国有企业销售利润率平均（jun1）为6．51%，标准差为2．19，波（bō）动较大；12 省（shěng）市国有（yǒu）企业净资（zī）产（chǎn）收益率平均为 4．63%，标准（zhǔn）差为 1．68，地方（fāng）性差异同样不小。差异背后折射出各地（dì）国资在行业结构和资源禀（bǐng）赋等方面存有（yǒu）差异。

      （三）中央和（hé）地（dì）方国有资产管（guǎn）理体（tǐ）制不同（tóng）

       中央国（guó）有资产（chǎn）按企业归口管（guǎn）理（lǐ）部门分（fèn）四大类：国资委履行113 家中央工商类企（qǐ）业出（chū）资人（rén）代表职责；中央汇（huì）金投资有限（xiàn）责（zé）任公司（sī）履行 18 家大型（xíng）金融（róng）企（qǐ）业出资人代表职责；财政部监管中国铁路（lù）总公司、中国邮政集团公司、中（zhōng）国烟（yān）草（cǎo）总公司、中国出（chū）版集（jí）团公司和中国对外文化集团公（gōng）司；此外（wài），94 个（gè）中央部门还（hái）拥有9988 户（hù）国有企业。整体而言，中央国有资本（běn）的管（guǎn）理权力（lì）主要集中在主管部门，中央政府（fǔ）在调整国有资本（běn）布局上的（de）协调较（jiào）少。而地（dì）方国资管理机构独（dú）立性（xìng）相（xiàng）对要小，受地方政府影响较大（dà）；地（dì）方（fāng）政府在主动调整国有资本布局上比较积（jī）极、协调较多，如将国有资产大量注入地（dì）方融（róng）资平台用于地方基（jī）础设施建设、服务民（mín）生；或（huò）设立政策性基金引导资本投向发展地方（fāng）重点（diǎn）行业等，如（rú）湖南设立文（wén）化旅游产业引（yǐn）导（dǎo）基金、四（sì）川成立产业投资基（jī）金等。

       此外（wài），由（yóu）于（yú）各（gè）地（dì）市场经济发展程度不同，国有资本规（guī）模、结构与（yǔ）分布不同，国（guó）有企业类（lèi）型及政府（fǔ）管理特点不同，地方与中（zhōng）央以（yǐ）及地方与地（dì）方之（zhī）间（jiān）在国有资产管理体制模式（shì）方面均存在差异。在大（dà）多数（shù）省市逐（zhú）步实行（háng）国有资本统一监管的（de）同时，也存在一（yī）些差异化做法，如上海市国资委对履行出（chū）资人职责的（de）国有资本采（cǎi）取“直（zhí）接监管为主、委托监管为辅”的方（fāng）式；湖（hú）南采取了分散监管模式（shì），由国资（zī）委、财政厅、经信委和各厅局分别履行不同性质国（guó）有（yǒu）资本出（chū）资人职责；成都由（yóu）金融办履（lǚ）行金融国资（zī）出资人职责等（děng）。这（zhè）也体现了地方从实际（jì）出发，探索各（gè）具（jù）特（tè）色的地方（fāng）国资管理模（mó）式。

（四）中央和地方（fāng）国（guó）有资（zī）产管理体（tǐ）制改革任务不同

       中（zhōng）央和地（dì）方国有资（zī）产在规模、结构、质量（liàng）、功能和定位上不同，且管理体制（zhì）存在较大差异（yì），中央与地（dì）方（fāng）国有（yǒu）资产管（guǎn）理体（tǐ）制改革（gé）任务（wù）也存在较多不同。

       中（zhōng）央经营性国有资本（běn）主要是简政放权、增强活力（lì），在（zài）更好体（tǐ）现收益全民（mín）共享（xiǎng）和参（cān）与国（guó）际竞争等方（fāng）面发挥（huī）作用；中（zhōng）央政策性（xìng）国有资本主要是（shì）提升经营效率、增强盈利性，减少由国（guó）家补贴的非必要亏损，发挥在执行国（guó）家政策（cè）、实现政府（fǔ）意（yì）图（tú）等方（fāng）面的作（zuò）用。地（dì）方国有资本主要集（jí）中于公共服务领域，更加侧（cè）重于（yú）地方投（tóu）融（róng）资平台的（de）改革（gé）与转（zhuǎn）型及提升公共服（fú）务效（xiào）率；占（zhàn）少量比重的经（jīng）营性（xìng）国有（yǒu）资本需要进行管理体制和（hé）经营机制等（děng）方面的改革。

       地方做了大量（liàng）探索（suǒ），存在很（hěn）多困惑，普遍（biàn）在（zài）等待（dài）和观望基于对 10 省市的调研，结合对更（gèng）多省市（shì）已出台的国企改（gǎi）革方案的分析，我（wǒ）们发现，各地在深化国有企业改革的（de）指导（dǎo）思（sī）想上（shàng）均与中央（yāng）保（bǎo）持高度一致，基本上均以十八届三中全会决（jué）定为（wéi）指导，在完善国资管理（lǐ）体制、发展混合所（suǒ）有制经（jīng）济、完善现代企业制度、国（guó）企功能（néng）界定与分类等方面展开（kāi）。如（rú）多地（dì）均提（tí）出提高国有（yǒu）资（zī）产证（zhèng）券化率（lǜ），均给出明确的比例指标，均提出要（yào）解决（jué）国有企业历史遗留（liú）问题这一普遍（biàn）性问（wèn）题。此外（wài），多地均提（tí）出将国有资本集中到关键领域，虽然各地（dì）对关键（jiàn）领（lǐng）域定义各有（yǒu）差别，但（dàn）北京、上海（hǎi）、江西、甘肃、江苏、重（chóng）庆、四川、青海等（děng）省市均将国有资本集中在关键领域的目标（biāo）设定在“80%”上。此（cǐ）外，虽然还缺乏统一和明确的（de）分类标准，但（dàn）各地都强调国有企业（yè）分类分层管理（lǐ）。但更多（duō）的是，鉴于（yú）中央和地方、地方和地方之间在国有（yǒu）资（zī）本结构、功能分布等（děng）方面（miàn）有显（xiǎn）著差（chà）异，地方改革（gé）在自（zì）行理（lǐ）解和（hé）探索（suǒ）一些原（yuán）则和方向（xiàng）时，难免会困惑，只（zhī）能（néng）观望（wàng）等（děng）待。一些代（dài）表性问题如下：

1．国（guó）有资（zī）产监管机构如（rú）何转换（huàn）职（zhí）能问题。完（wán）善国资管理体制的（de）关键任务是国资（zī）监管机构（gòu）转（zhuǎn）换职能，从行政化管理（lǐ）方式转向以市场化管理方式为主。但如何实现国资监管（guǎn）机构的职（zhí）能转换，各地认识不（bú）一、差异（yì）较大。有的（de）地方（fāng）提出（chū）要继续加强国资（zī）委工作和职能；而有（yǒu）的地方，如上（shàng）海国（guó）资委则计划简政（zhèng）放权，将部分（fèn）权力归（guī）还企业。

2．各地（dì）均提（tí）出组建国有资本（běn）投资运营公司，但普遍缺（quē）乏系统（tǒng）性设计。症（zhèng）结在于国资（zī）管理体制架构设计不明确，地方对如何明确国资（zī）委在（zài）新的国资管（guǎn）理体制中（zhōng）的（de）地位及其（qí）与（yǔ）国有资本投资（zī）运营公司的关系，存在一定（dìng）的畏难和观望情绪。

3．由于很大（dà）比例的地（dì）方国有资产沉淀在地方投融（róng）资（zī）平台，地方投融资平台管理体制改革（gé）应是地方国资国（guó）企改革的重点（diǎn）任务；但中（zhōng）央国资国企改革基本没有这方面的问题和任（rèn）务。这（zhè）使得地方在（zài）此领域（yù）难以参照（zhào）中央国资国（guó）企改革方案。

4．将竞争性国（guó）有（yǒu）企（qǐ）业发展成为混合所有制企业是地方（fāng）改革的主（zhǔ）流思路。但是对（duì）能否（fǒu）混合、如何混合及非（fēi）国有资本能否控股等（děng）关键问题，普（pǔ）遍缺乏答案或标准。实际上，由于地方（fāng）国资大（dà）多集中于基础（chǔ）设施和公共（gòng）服务领域，承担许多非市场（chǎng）化（huà）经营的政府责任和社会责任，很难吸引以（yǐ）盈（yíng）利为主要目标的私人（rén）资本。此外，各地均鼓励混（hún）合所有制（zhì）企业（yè）员（yuán）工持（chí）股，但是（shì）难以明确员工持股中的“员工”范围界定（dìng）、持（chí）股比例及方式。如何既（jì）实（shí）施有效激励、保障员工权益又保证国有资（zī）产不流失？普（pǔ）遍缺（quē）乏有效方法。

鼓励地方因地（dì）制宜探索国资（zī）管理模式

       由于中央国有资产主要是经营性的，而地方（fāng）国有资（zī）产更多是公益性的，基本属（shǔ）性的差异（yì）要求两者采取（qǔ）不同（tóng）管理体制和管理模式。因此，既不应搞“中央国（guó）资（zī）改革方案，地方（fāng）参照执行”，更无必（bì）要要（yào）求地方（fāng）坐等中央方案。我们建（jiàn）议在不触犯红线的前提（tí）下，要鼓（gǔ）励（lì）地方因地制（zhì）宜（yí）、先（xiān）行先试，探（tàn）索国资管理新模式。这既可（kě）尽早释放改革红利（lì），还可为（wéi）丰富（fù）、完善中央（yāng）的顶层（céng）设计提（tí）供实践案例和（hé）探索经验（yàn）。特别是在中央没有或（huò）者难以明确统一标（biāo）准和指引（yǐn）的领域，允许（xǔ）地方先行先试、鼓励探（tàn）索（suǒ）。全面深（shēn）化改（gǎi）革不（bú）可能一蹴而就，需要加（jiā）强中央和地方的互动，形（xíng）成“探（tàn）索—调整—定向—前进”的闭环系统，地方依据中央精神“摸石（shí）头过河”，获取（qǔ）经验（yàn）教（jiāo）训，反馈（kuì）推动中（zhōng）央总结经验并优化顶层设计的具体方案，再进一步推动（dòng）地方深入改革、持续改进（jìn）。

      （一）中（zhōng）央（yāng）要明确划清红线

       在新（xīn）一轮（lún）深化国有（yǒu）企（qǐ）业改（gǎi）革（gé）中，不出现国有（yǒu）资产流失（shī）是底线（xiàn），严禁国有（yǒu）企业内部（bù）分肥、暗（àn）箱操作和搞利益输送是基本要求。应设（shè）置（zhì）改革红（hóng）线以防范出（chū）现上述问题。如明确“实现国有资产的真实市场价值是国有企业混合所有（yǒu）制改革（gé）的基本（běn）目标”，要求按照公开、公正（zhèng）、公平、透明原则，利（lì）用（yòng）开放式的市场化竞争机制（zhì），严格按照国家国有资（zī）产（chǎn）定价、评（píng）估和交易的细则和程序（xù）操作（zuò），保证充分、完整、全面、及时的（de）信息（xī）披露（lù），明确违规（guī）操作的（de）处罚规（guī）则等。应要求国资监管机构对此加强过程控制和事中监督。因为（wéi）如果（guǒ）过分依（yī）赖（lài）事后惩处，一方面可能已经造成不必要（yào）的损失，另一方面可能对模（mó）糊地（dì）带如（rú）处理不当或者当年的“摸石（shí）头”行为导致事后（hòu）的（de）违（wéi）法认定等（děng），会极大（dà）影响（xiǎng）改革（gé）积极性。

       其次，中央需要明确不允（yǔn）许改革倒退。如明确（què）国资（zī）监（jiān）管机构（gòu）应（yīng）加快职能转变，从“管企业”转（zhuǎn）向“管（guǎn）资本”、从偏重（chóng）于行政化管（guǎn）理方式转向以市（shì）场化（huà）管理方式为主；再如（rú），不允许在解决国（guó）有企业员工身份等历史遗留问（wèn）题时出现回潮，停止国（guó）有（yǒu）企业员（yuán）工身份置换“买而不断（duàn）”的做法，否则（zé）既不堪（kān）重负（fù），也不符（fú）合改革方向。

     （二）要建立、完善改革（gé）容（róng）错（cuò）纠错（cuò）机（jī）制

       在全面深化改革的进程中，顶（dǐng）层设计需要明确边界，既（jì）要确（què）保国资（zī）安（ān）全，也要激发改革（gé）动力，帮助改革者克服畏难情绪。因（yīn）此，中央在划清红线的同时，还应进（jìn）一步建立、完善容错纠错机（jī）制，用容错机制鼓励改革，用（yòng）纠错机制降（jiàng）低试（shì）错成（chéng）本。如（rú）明确要求各地（dì）制定（dìng）清晰可行的国资国企（qǐ）改革试点程（chéng）序，通过评估后予以公布。对试点结果及时进行评估（gū），总结经验教训，不（bú）断完善相关制度。凡是符合程（chéng）序的改革实践即使出现问题，建议给（gěi）予免责。以（yǐ）鼓励改革积极（jí）性（xìng）、保护改革（gé）者，使改革者勇于担当、敢于尝试、不惮于承担（dān）风险，减少出（chū）现因畏惧风险而裹（guǒ）足（zú）不前的（de）现象。

      （三）鼓励（lì）地方在国有资本管理体制上因地制宜开展创新

       考虑到各地经济发展（zhǎn）的不平衡，各地（dì）国（guó）有企（qǐ）业发展的主要（yào）矛盾不同，中央在（zài）划清红线和建立容错纠错机制后，可以放（fàng）手鼓励地方在国有（yǒu）资本管（guǎn）理体制改革上因地制宜开展创新（xīn）。

如可以允许（xǔ）地方（fāng）的国（guó）有资本管理体系设计和管理模式相对灵（líng）活，可以根据（jù）本地（dì）区国有企业的数量及国有资产的规模、结（jié）构、行业分布统筹考虑，不一（yī）定完全照搬（bān）中央（yāng）模式。

       其次（cì），要允许各地根（gēn）据发展需要，确定各自（zì）工作（zuò）重（chóng）点。如中（zhōng）央层面（miàn）的改（gǎi）革重（chóng）点可能是（shì）国资委的职能（néng）转（zhuǎn）变和国有资（zī）本投资运营公（gōng）司的试点，而地方层面的（de）改（gǎi）革重点可能（néng）是地方投融资平台管理体制的（de）改革。在（zài）地方（fāng）层面，东部地区国有企业的市（shì）场（chǎng）化（huà）程度比（bǐ）较高，发展混合所有制经济的条件更充分；而东北老工业基地，解决国有企业历史遗留问题可能是当前（qián）一段时期的工作重点。

        最（zuì）后，要避免地方互（hù）相照搬照抄国有企业改革方（fāng）案，要强调改（gǎi）革实（shí）效和时效。各地应根（gēn）据地（dì）方实际情况和经济社会发展阶段，因地制宜、有的放（fàng）矢制订改革方案和实施细则；鼓励地方在深（shēn）化国有企业改革中（zhōng），针对（duì）真实问题、解决（jué）实际（jì）问题，促进地方国有经济（jì）发展。