为了保（bǎo）护好（hǎo）青山绿水、发展好生态（tài）经济、提高农民生活水平，发展文旅（lǚ）产业已然成为浙江省经（jīng）济社（shè）会发展的重要力量，也是浙江实现共同富裕示（shì）范区建设、乡（xiāng）村（cūn）振兴、大（dà）花园建设等重大战略的有效途径。农文旅产业融（róng）合发展，通过田（tián）园风光、乡野（yě）文明与自然风光等（děng）资（zī）源的紧密（mì）结合（hé），深入打造体验型休闲度（dù）假产品（pǐn），最终实现城（chéng）镇（zhèn）与乡村、民（mín）俗文化与田园风光的深度联合（hé）。

一、文旅产业发展的（de）瓶颈（jǐng）问题

      土（tǔ）地（dì）、资金和人才（cái）是文旅产业融合（hé）发展的三大要素。长期以来，土地（dì）保障一直（zhí）是制约文（wén）旅（lǚ）项（xiàng）目开发，包括业态布局和产品开发的瓶颈（jǐng）问题，主要包括生（shēng）态环（huán）境的（de）保护、土地（dì）资源的保障、开发效（xiào）益的保证三大问题（tí）。

（一）生（shēng）态环境（jìng）保护（hù）问题。当前（qián），旅游已成为人民美好生活追求不可（kě）或（huò）缺（quē）的部分。发展全域旅游，做活“文（wén）旅（lǚ）+”文（wén）章（zhāng），培育（yù）发展文（wén）旅新业态是文旅产业高质（zhì）量发展的必（bì）由之（zhī）路，从传（chuán）统的观（guān）光旅游向休闲度（dù）假转（zhuǎn）型升级（jí）是消费者对文（wén）旅产品需（xū）求的变（biàn）化（huà），要解（jiě）决游客“留下来”、在景点“住下来”的需求。大多数文旅项目的开发都选择在生态环境优良的乡村地区，此（cǐ）类区域往往是（shì）森林公园（yuán）、名胜风景区、生（shēng）态保护（hù）区（qū）等，会受限（xiàn）于因（yīn）生态保护而制定的各类规划的制（zhì）约，比如不能（néng）建索道（dào），那就无法解决（jué）交通（tōng）问题；不能建（jiàn）酒店（diàn），那就无法解（jiě）决住（zhù）宿问题（tí）；不能建各类体验项目，那就无（wú）法（fǎ）解决娱乐问题。

（二（èr））土地资源（yuán）保障问题。浙江省“七山一水两（liǎng）分田”的格局（jú），需（xū）要（yào）正确处理好“保耕地”与“保发展”之间的关系。传统的供地方式无法（fǎ）有效解决农地转用（yòng）、土地利用规划、占补平衡指标等系列（liè）问（wèn）题，导致投资方无法落地文（wén）旅项目。具体来（lái）看，一是空间（jiān）规划的问题，可供开（kāi）发的乡村（cūn）旅游资源通常分布（bù）在城（chéng）镇之外，这些地方往往没有（yǒu）可供开（kāi）发（fā）的建设用地，在（zài）用地指标安排上较为（wéi）困难；二是用（yòng）地范（fàn）围的问题，当前文旅产业发展会同步带动农业发（fā）展（zhǎn），通过提升品牌影响力、跨（kuà）界融合等方式（shì）为农业创收赋能，但由于农业设置用地范围限制，导致文旅项目配套（tào）所需的基础设施无法建设（shè），严重阻碍了（le）农文旅（lǚ）产业融合发展。

（三）开发效益保证问题。投资额较大、投资回收期（qī）较长是文旅项目存（cún）在的共（gòng）性。大多数文旅项（xiàng）目采取“片状（zhuàng）”供地（dì），此类整地出让的方（fāng）式直接影（yǐng）响（xiǎng）项目总开发成本（běn），不利于招商引资。根据文旅项目开（kāi）发的实（shí）践经验，实（shí）际（jì）建设用地（dì）较项目整（zhěng）体单位而（ér）言（yán）占比并不高，但由于（yú）现（xiàn）有的征地（dì）方式，需要成片获取土（tǔ）地，导致（zhì）项目开（kāi）发中的土地成本（běn）极高（gāo）。因此，投（tóu）资方为收（shōu）回（huí）投入（rù）成本（běn），通常会出现（xiàn）开发房地产的情况（kuàng），这与文旅（lǚ）项目（mù）保护性（xìng）开（kāi）发的要求严重背（bèi）离（lí）。另外，由于（yú）极高（gāo）的土地成本（běn），大大（dà）降低（dī）了投（tóu）资方落地项目的信心。

二、“坡（pō）地村镇”政策（cè）由来

       文旅项目用地问题是随着社（shè）会经济发展加速、投（tóu）资项目不断增加出现的新问（wèn）题。国家高度重视文旅项目供（gòng）地（dì），出台（tái）了一系列的相关政策支持。

       随着新型城市化的（de）持续推进，社会（huì）经济（jì）发展、城乡（xiāng）建设与耕地保护之间（jiān）的矛（máo）盾始终（zhōng）存在，耕地保护面临（lín）多重压力。浙（zhè）江省独（dú）特（tè）的资源（yuán）禀赋以及严格的耕（gēng）地占补平衡（héng）和（hé）生态保护政策，要求必（bì）须（xū）以科学合理的方式开发利用丰富的低丘缓坡资源（yuán）。为有（yǒu）效推动（dòng）文旅项目发展，在国家（jiā）有关（guān）政策的指引下，浙江（jiāng）省国土资源厅等 9 部门于 2015 年联合下发《关于“坡地（dì）村（cūn）镇”建设（shè）用地（dì）试点工（gōng）作的通知》（浙土（tǔ）资发［2015］13号），在全省范围内（nèi）开展“坡地村镇”试点项目。

经过几年努（nǔ）力，浙（zhè）江逐渐探（tàn）索出一条“开（kāi）发与保（bǎo）护并重（chóng）、建（jiàn）设与环境融合（hé）”的坡地开（kāi）发（fā）利用新机制，其核心为点状供地，走出了一条统筹“保（bǎo）耕地、保生（shēng）态、保发展”的生态型土地利用新道路。2018 年制（zhì）定（dìng）出台《关于做好低丘缓坡（pō）开（kāi）发利用推进生态“坡地村（cūn）镇”建设（shè）的若干意（yì）见》（浙政办发［2018］64 号（hào）），通过（guò）合理（lǐ）开（kāi）发利（lì）用（yòng）低丘缓坡资源，破（pò）解项目开发中的土地制约，通过向山坡地要土地、要空间，为文（wén）旅项目开发所需的（de）建设用地提供了另一种（zhǒng）方法。

三（sān）、“坡（pō）地（dì）村镇”建设助推农文旅产业发展取得的成效（xiào）

       浙江省“坡地村镇”建设用（yòng）地试（shì）点工作，为当地文旅项（xiàng）目开发提供了强有力的政策支持（chí），激活了（le）投资方投资乡（xiāng）村旅游的热情（qíng），带动了地（dì）方农村居（jū）民的就（jiù）业，激活（huó）了当地文（wén）旅产业经营（yíng）模式，吸引（yǐn）了许多优秀（xiù）的年（nián）轻人回到农（nóng）村，实现了多方共赢的良好局面。经（jīng）过几年试点实践（jiàn），浙江省（shěng）“坡地村（cūn）镇”政策为（wéi）文旅项目开发及文（wén）旅产业发展带来了（le）极大的推动作用。浙（zhè）江（jiāng）省“坡地（dì）村镇”建（jiàn）设用地试点（diǎn）在 2018 中国（guó）“三农”发（fā）展大（dà）会（huì）上被评为（wéi）“2017 中国三农十大创新榜样”，是浙江省政府 2018年度“改革创新项目（mù）”。

（一（yī））推动（dòng）文旅产（chǎn）业加快发展。文游项目所需土地与山（shān）坡地（dì）地形的天然契合性以及“坡地村镇”试点（diǎn）明（míng）确的“点状布局、垂直开发”方（fāng）式与文游项（xiàng）目用地的需要高度吻合，因此，“坡地村镇”政策试点是（shì）一项因（yīn）地制宜的好政策，可以从根本上（shàng）解（jiě）决文旅（lǚ）项目开发所需（xū）的用地问题，从（cóng）资源（yuán）不（bú）可（kě）开发到可开发，有（yǒu）效（xiào）推动乡村休闲度假旅游产业、文旅产（chǎn）品新业态的培育和发展。2014～2020 年，浙江省“坡地村镇（zhèn）”试点政策共节（jiē）省建设用地指标约 2 万（wàn）亩，累计培（péi）育各类（lèi）项（xiàng）目 129 个，其中（zhōng） 14 个重点项目已成功通过（guò）了省（shěng）级验收并实现（xiàn）投运。浙江省（shěng）文旅（lǚ）产业（yè）小镇、康养旅游小镇（zhèn）等文（wén）旅、康养类项目快速（sù）发展，如莫干山裸心谷（gǔ）等洋家（jiā）乐项（xiàng）目、建（jiàn）德开（kāi）元芳草地乡村酒店项目、诸（zhū）暨十里（lǐ）春风等。从类别（bié）看，“坡地村（cūn）镇”129 个试点项目中，文旅类（lèi）（休闲养生、生态旅游、民宿酒店等）项（xiàng）目（mù）有（yǒu） 87 个（占 67%），可见（jiàn）“坡地村镇”试点（diǎn）对文旅项目的发展（zhǎn）具有明显的推动（dòng）作用。

      “坡地村镇”政策极大地降低了（le）文旅项目的用（yòng）地成（chéng）本，进而有效地激发投资活力。“转征分类（lèi）、差别供地”，即点（diǎn）状征（zhēng）“林”后变为建（jiàn）设用地（dì），而建设用地（dì）之间的生态保留（liú）用地按土地原用途（tú）管理“只征不转”，典型的项目有：德清裸（luǒ）心谷项目（mù）（项目（mù）总用地 458 亩，新建的建（jiàn）筑占地12 亩）、诸（zhū）暨云溪九里康（kāng）养小（xiǎo）镇（项目总（zǒng）规划面积 2，917 亩，建设用（yòng）地194 亩）等（děng），以上项目只需要征用少数（shù）用地就可以解决项目建设用地需求（qiú），用（yòng）地（dì）成（chéng）本明显降低。同时，项目内的道（dào）路、生活（huó）配套设（shè）施等（děng）符合划拨用地条件的，则采用（yòng）划（huá）拨用地的方式。“坡地村镇”既保证了有效供地（dì），又大幅降低了投资方的用地成本（běn），激（jī）发了社会资本的投资（zī）热情（qíng）。

（二）提升（shēng）文旅项目产品（pǐn）质量。按照“坡（pō）地村镇”政策“房在林中，园在山中”的要求，建设用地须选（xuǎn）择山林空地，通过将酒店、咖啡馆（guǎn）等业态布局（jú）在山中，有效解决了（le）原来消费者无（wú）法（fǎ）在优美山水环境中停留、住宿的痛点（diǎn），切实提升（shēng）了文旅项（xiàng）目的（de）产（chǎn）品（pǐn）质量。消费者不再将目光局限于山水景观（guān）观光，更加（jiā）注重对文旅（lǚ）产品的（de）感受及体（tǐ）验，完全改变了过去“到此一游”的（de）旅行方式。通过布局多元业态（tài），游客在文旅项目的（de）选择上可以满足（zú）其追求个（gè）性化（huà）、体（tǐ）验（yàn）化和情感化的（de）需求。从“观光游”到“体验游”，不仅表现在游客对（duì）旅游产品、行（háng）为、活动的选择上，更表现在整个旅游（yóu）市场对（duì）旅游品质（zhì）的重视和逐步提升上。

        建德（dé）市近几年先后有 15 个项目列入“坡地（dì）村镇”试（shì）点。江南秘境·江南（nán）渔村项目是江南秘境国际旅游度假区首（shǒu）个实施开发的项（xiàng）目，位于三江（jiāng）口、“两江一（yī）湖”风景名胜保护区严东关景区的核心区域（yù）。项目（mù）开发（fā）过程中，为（wéi）尽可能保持原有地形地貌（mào）不（bú）受破坏，通过点状（zhuàng）布局（jú）、垂直开发的方式，坚持保护性（xìng）开发，秉承（chéng）“大保护、小开（kāi）发”的理念，按“宜农则农、宜建则建、宜（yí）林则林”原则，充（chōng）分（fèn）利用建（jiàn）德低（dī）丘（qiū）缓（huǎn）坡资源，发掘富春江优（yōu）质生态环境（jìng）资源优势，把生（shēng）态红利、旅游资（zī）源、文化禀赋转变为发展红利，在（zài）最大限度保护环境的前提下进行建筑、设施的合理规划布局，做到开发建设与生态（tài）保护并重。项目建（jiàn）成开业（yè）后，已（yǐ）成（chéng）为杭（háng）州（zhōu）都市（shì）经济圈内又一个休闲度假的好去处，用秀丽的（de）风景、丰富的（de）体验设施吸引游客过夜停留（liú），有效带动（dòng）周末经（jīng）济发展（zhǎn）。

（三（sān））带动地（dì）方经济融合发展（zhǎn）

1、促进大旅游产（chǎn）业集群发展，实（shí）现旅游经济高质量发展。以消费者需求为（wéi）导向（xiàng），将吃住行游购娱相关的产业进行集（jí）聚，形成有（yǒu）影响力的产业集群。充分利用好“坡地（dì）村镇”政（zhèng）策，按（àn）照（zhào）“点状布（bù）局、垂（chuí）直开发”的要求，布局和打造文游产业经济带，以集群效应（yīng）带动（dòng）旅游经济发展。德清莫干山民宿（xiǔ）是（shì）浙（zhè）江（jiāng）高端名（míng）宿（xiǔ）集聚地的典型代表，是（shì）浙江省民宿产业集（jí）群的示范（fàn），从 2007 年第一家洋家乐开（kāi）业到现在，已经成（chéng）为全国民宿业的标杆。以（yǐ）民（mín）宿发展（zhǎn）为（wéi）核心，逐渐形成了一条网状产业链，涵盖设（shè）计施工、培训（xùn）教育、供应链（liàn）物流、农产（chǎn）品销（xiāo）售、文创设计、直播营销（xiāo）等。诸（zhū）暨市“枫（fēng）和里”乡村旅游示范区，以新王线为文（wén）旅产业发展带，串联沿（yán）线主要村庄和（hé）重点（diǎn）项目，形成“一（yī）脉五（wǔ）谷六村”的旅游（yóu）空间格局。项目所（suǒ）在组团都（dōu）受到（dào）土（tǔ）地政策的限制，但受（shòu）益于“坡地村镇”政策的影响，项（xiàng）目已落地（dì）并（bìng）有序推进。

2、推动乡村产业振兴，实现（xiàn）百姓增收，有效（xiào）推进乡村振兴。按照旅游（yóu）行业的带动（dòng）效应，每增加 3 万（wàn）美（měi）元的旅游收入（rù），将为全社会增加（jiā）直接就（jiù）业机会 2 个和间接就业机会 5 个。“坡（pō）地村镇”政（zhèng）策带动（dòng）民（mín）宿业发展，除直接解决了当地百姓的就业问题外，还（hái）解决了当（dāng）地老百姓农产品的销路问题（tí）。莫干山（shān）镇 180 多平方公里的范（fàn）围内分布着近千家（jiā）民宿，按平均每家民宿需要（yào） 5～15 位从（cóng）业（yè）人员估算，民宿的发展为当地（dì）村民提（tí）供（gòng）了许多就业机会（huì）。疫（yì）情爆发（fā）之前，每年约 200 万中高收入（rù）群体游（yóu）客到莫干山旅游住（zhù）宿（xiǔ），他们的（de）强购买（mǎi）力也（yě）大大带动（dòng）了当地（dì）的土特（tè）产销售，提高了农民的额外创收（shōu），解决（jué）了原本销路难的问题。在安吉山川村赤（chì）豆洋高山生态旅（lǚ）游度假项目建设（shè）过程中（zhōng），当地（dì）农民（mín）的（de）收（shōu）入迅速提升，每年为村（cūn）集（jí）体额外（wài）创收 100 余万（wàn）元，提供各类就业岗位 300 余个（gè），农民收入实现持（chí）续快速增长。

四、启示及建（jiàn）议

（一（yī））结合国家政策（cè）要求，紧紧围（wéi）绕（rào）乡村振（zhèn）兴重大战（zhàn）略（luè）部署，进（jìn）一步（bù）优化完善现有（yǒu）制度。目前，除浙江省以（yǐ）外，安徽、重庆、海南、广东等省市积极（jí）探索（suǒ）“点供”用地在乡（xiāng）村振兴中的实施（shī），其（qí）他地方政（zhèng）府（fǔ）可以（yǐ）充分总结现有经验，在（zài）制定有关政策时（shí），强化政（zhèng）府统筹，联合多部门研（yán）究，紧（jǐn）紧围绕国家在点状供地等（děng）创新（xīn）性供地方（fāng）式中的要（yào）求，制定适合当地发展、利于文旅项目实施的政（zhèng）策。

（二（èr））重视全过程管控，确保项目开发与环境保护（hù）双赢。牢牢抓住国（guó）土空间规（guī）划调整的窗口机遇期，结合本（běn）地区发展规划（huá），统筹考虑乡村文旅（lǚ）产（chǎn）业用地（dì）布（bù）局（jú）及规模，做（zuò）好与各级规划的衔接。在用地审批过程中，严（yán）格管（guǎn）控，制定负面清（qīng）单，实施以用地需求为导向的分类审批（pī）管理机制。项目开发过程中，要严格实施监管，对（duì）发生破坏生态、环境修复不到（dào）位等情（qíng）况的，及时取消项目资（zī）格（gé）并收回用地指标。