工资（zī）决定机制分级监管体系的（de）提出

（一）工资决（jué）定机制改革的实施

       党的十九大（dà）站在新的历（lì）史起点上，明确我（wǒ）国经济已（yǐ）经由高速增长阶（jiē）段转向高质（zhì）量发（fā）展阶段，作出了贯彻新（xīn）发展理念、实现高质量发展的部（bù）署，提出了培育具有全球竞（jìng）争（zhēng）力的世界一（yī）流企业（yè）目标（biāo）。2018 年 3 月 28 日，中央全面深化改（gǎi）革委员会主任习近平主持召开中央全（quán）面深化（huà）改（gǎi）革委员会第一次（cì）会议并发表（biǎo）重（chóng）要讲话，会（huì）议审议通过了《关（guān）于（yú）改革国有企业工资决定（dìng）机制（zhì）的意见》（以下简称《意见（jiàn）》）。同年 5 月（yuè） 25 日，国务院印发（fā）《意见》，这是自 1985 年（nián）《国务（wù）院关于国营（yíng）企业工资改革问题的通知（zhī）》印发后（hòu），国务院第二次出台国（guó）有企业工资改革的文件。

      《意（yì）见》的重要创新就是在国有（yǒu）企业收入分配制（zhì）度改革中，第一次（cì）明确提出（chū）：一（yī）是企（qǐ）业应（yīng）合理确定集团总部工资总额（é）预算，其职工（gōng）平均工资增长（zhǎng）幅度原则上（shàng）应低于本企业全部职工平均工资增长幅度。二是对国有（yǒu）企业工资（zī）总（zǒng）额实行分级管理。出资（zī）人（rén）负（fù）责管制度（dù）、管总（zǒng）量、管监督（dū），国有（yǒu）企业（yè）负责管（guǎn）内部自主分配、管预算（suàn）分解落实、管具体操作执行，国资委与国有企业权责清（qīng）晰、各司其职。总的来（lái）说，此（cǐ）次出台（tái）的《意见》，切实（shí）做到了将出资（zī）人依法调控和（hé）企业（yè）自主分配有机结（jié）合。

（二）工资决定（dìng）机（jī）制改革的受（shòu）限

        在《意见》实施过程中（zhōng），大家都会遇（yù）到很多实（shí）操问（wèn）题：一是《意见》要求（qiú），“企业（yè）应合理确定集团总部工（gōng）资总（zǒng）额预算，其职工平（píng）均工（gōng）资（zī）增长幅度原则上应低（dī）于本企业全部职工平均工资增长幅度”。二（èr）是《意见》要求，企业未实（shí）现（xiàn）国有资产保值增值的，工资总额不（bú）得增长，或者适度（dù）下降。三是（shì）《意见（jiàn）》要（yào）求，企业按照工资与（yǔ）效益联动机制（zhì）确定工资总额，原则上增人不增工资（zī）总额、减（jiǎn）人（rén）不减工资总额。四是《意见》要求（qiú），企（qǐ）业按照工（gōng）资（zī）与效（xiào）益联动（dòng）机（jī）制确定（dìng）工资总额，但发（fā）生新设（shè）企业或机（jī）构等情况的，可以合理增加工资总额。五是《意见》中关于工（gōng）资决定机制（zhì）与中长期激励机制的关（guān）系问题。六是《意见》中关于工资决定机制与科技创新（xīn）奖励制度的关系问题。七（qī）是（shì）《意见（jiàn）》中关（guān）于工资决定机（jī）制与国有科技企业激励约束机制（zhì）的关系（xì）问题。八（bā）是《意见》的实施有必要探（tàn）索健全工资分配监管体制机制。

       虽然工资决定机制改革中实（shí）操问题的探索取（qǔ）得了一些成效，但是企业工资总额与经（jīng）济效益挂钩的“一（yī）适应、两挂钩”决定（dìng）机制比较粗放的问（wèn）题仍然存在。现实中的国有企业情况比较复杂（zá），改革进展（zhǎn）不平（píng）衡等问题还不同程度存在，导致出资人在直接管控企业工资总量时，面临提升国资监管的科学性、针对性、有效性等（děng）问题。

（三）工资（zī）决定机制改（gǎi）革（gé）的深化

2019 年 10 月 31 日（rì），党的（de）十九届四中（zhōng）全会审议通过的《中（zhōng）共中（zhōng）央关于坚持和完善中国特色（sè）社会（huì）主义制度（dù）、推（tuī）进国家治理体（tǐ）系和（hé）治理能力现代化若干（gàn）重大问题的决（jué）定（dìng）》（以下简（jiǎn）称《决定》）提出：“形（xíng）成以管资本（běn）为（wéi）主的国有资产监管体制，有（yǒu）效（xiào）发（fā）挥（huī）国有资本投资（zī）、运营公司功能作（zuò）用。”2019 年 11 月（yuè） 7 日，国务（wù）院国资委印发《国（guó）务院（yuàn）国资委关于（yú）以管（guǎn）资本为主加快国有（yǒu）资产监管（guǎn）职能转变的实施意见》（以下简（jiǎn）称《实施意见》）明确要求加快实现（xiàn）从管（guǎn）企业向管资本转变，形成以管（guǎn）资本为主（zhǔ）的（de）国有资产监管体制。

       由此可见，首先，深化（huà）国资国企改革，“以管资本为主加强（qiáng）国有（yǒu）资（zī）产监管”，势必要求（qiú）我们“调（diào）整优化工资总额（é）管（guǎn）理方式”，国资委如何管控投资公司、运营公司、产（chǎn）业（yè）集团等“三类公司”，这（zhè）是深（shēn）化工资决定机制改革的重（chóng）要前（qián）置性工作；其次，在不同国企内逐步（bù）探索与之相匹配的差异化（huà）管理，合理确定不同企业的工资（zī）增减（jiǎn）空间；最后，以（yǐ）管资本（běn）为主的（de）分级管理（lǐ）的有效传（chuán）导（dǎo）依赖出资人职责（zé）的分级履行。

工（gōng）资（zī）决定机（jī）制（zhì）分（fèn）级（jí）监管体系（xì）改革的关键（jiàn）是国有（yǒu）资本体制改革

（一（yī））工资决定机制分（fèn）级监管体系的形成

国有资本投（tóu）资（zī）公司、运营公司（sī）、产（chǎn）业集团“三类公司”总体格局，是以管（guǎn）资本为主改（gǎi）革国有资（zī）本授（shòu）权经营体制（zhì）的重要内涵、重要举措。《国企改革三年行（háng）动方案（2020—2022 年）》对（duì）“三类公司”进行了明确（què）界（jiè）定、系统部署。2021年 2 月 23 日（rì），在国企改革新闻发布会上，国务院国资委党委书记、主任郝鹏（péng）在回答国资监管体制改革（gé）的问题时表示，改革（gé）国（guó）有资本（běn）授权（quán）经（jīng）营体制，对“三类公司”“一企一策”实施授权放（fàng）权，进（jìn）一步聚（jù）焦（jiāo）管资本（běn）来提升（shēng）国资监管效能。按照以管资本为主加（jiā）强国资监管的总体（tǐ）要求（qiú），以及（jí）“谁出（chū）资谁管理”的要求（qiú），“三类公司”是一般国有（yǒu）企（qǐ）业（yè）的出资人，如下图所示。

强化以管资本为主的国有资产（chǎn）监管体制，这是新时（shí）期对提（tí）高国有资产监管（guǎn）能力和水平提出的新要求，这就（jiù）要求我们积（jī）极探索和完善与之相适应（yīng）的（de）工资决定机（jī）制分级监管体系（xì），即“三类（lèi）公司（sī）”集团总部职工和其出资企业职工各（gè）自（zì）的（de）工资决定机（jī）制（zhì），达到间接管总量、有效调控企（qǐ）业集团职工（gōng）工资水平的目的。

（二）工（gōng）资决定机制分（fèn）级监管体系的理（lǐ）念

       2019 年（nián） 4 月 19 日，《国务院（yuàn）关于印发改革国（guó）有资本授权经营体制（zhì）方案的通知》（以下简称《通知》）中要求，“国有（yǒu）资本投资公司以对战（zhàn）略性核心（xīn）业务控股为主，建（jiàn）立以战略目标和财务（wù）效益为主的管（guǎn）控模式，重（chóng）点关注所出资企业执行公（gōng）司战略和资本（běn）回报状况。国有资本（běn）运营公司以财务性持股为主，建立财务管控模式，重点关（guān）注国有资本流动和（hé）增值状况。其他（tā）商业（yè）类（lèi）企业和（hé）公益类企业（yè）（产业集团）以对（duì）核（hé）心业务（wù）控股为主（zhǔ），建立战略（luè）管控和运（yùn）营管（guǎn）控相结合的模式，重点关注所承担国家战略使命和保（bǎo）障任务的落实（shí）状况”。因（yīn）此，“三类公司”的（de）经营目标是管好国（guó）有（yǒu）资本的配置、提高（gāo）国有资本的配（pèi）置效率，它（tā）与（yǔ）作为（wéi）市场经营主体的（de）一般的国有企（qǐ）业（yè）不是处于（yú）平等（děng）位（wèi）置（zhì），它不开展其（qí）他（tā）任何商业（yè）性具体生产经营（yíng）活动，不干预其控股或相对控股的国有企业的日常经营（yíng）活动（dòng）。

     《通知》中还（hái）明确“出（chū）资人代表（biǎo）机构（gòu）主要对（duì）集团公司（sī）层面（miàn）实施监管或依据股权（quán）关系（xì）参与（yǔ）公（gōng）司治理，不干预集团公（gōng）司（sī）以下（xià）各级企（qǐ）业生产经营具（jù）体事项”。2019 年 11 月 7 日，国务院国资委印发《国务院国资委关于以（yǐ）管资本为（wéi）主加快国有资产监管（guǎn）职能转（zhuǎn）变的实施意（yì）见》（以下（xià）简称《实（shí）施（shī）意见》）再（zài）一（yī）次明确（què）“依法对国有资本投资、运营公司和其他（tā）直接监管的企（qǐ）业履（lǚ）行出资人职责，将应由（yóu）企业自主经营决策的事项归位于（yú）企（qǐ）业，将延伸到子企业的管理（lǐ）事（shì）项原则上归位于一级企业，确保该管的（de）科学管理、决不缺位，不该管的依法放权、决不越（yuè）位”。

构建以管资本为主（zhǔ）的工资决定机制分级监管体系

       为落实《意见》要求的“管制度（dù）、管总量、管监督（dū），实行分级管理，出资人与（yǔ）国有企（qǐ）业（yè）权责（zé）清晰、各司其职”的（de）要求（qiú），应建立健全与企业（yè）功能相适应的集团总部职工工资决定机制，与灵活（huó）高效市场（chǎng）化经营机制相适应的（de）子企业职工工资决定机制，与切实增强企业活（huó）力相适（shì）应（yīng）的企（qǐ）业集（jí）团职工工资决（jué）定（dìng）机（jī）制（zhì）。

（一）集团总部的工资决（jué）定机制

       按照以管资本为（wéi）主加强（qiáng）国资监（jiān）管的总体要求，国资（zī）委应制（zhì）定企业工资总（zǒng）额（é）管理（lǐ）制度，建立集团总（zǒng）部工资决定机制，强化“效益降，工资降”的定量化机制；对企业集团内部收入分配工作进行指导，加强对（duì）企业集团（tuán）工资总额及其（qí）他重大收入分配（pèi）事项的监督管理。具体可以从以下几个方面入手：一是突出（chū）工（gōng）资总额基数管理；二是突出工资总额分类管（guǎn）理（lǐ）；三（sān）是突出（chū）工资水平调控管理；四是突出人工成本指标管控。

（二（èr））子（zǐ）企业的工资决定机（jī）制

       企业集团应根据自（zì）身战略需（xū）要，组织开展（zhǎn）集团内部工资总额预算编制、申报、执行以及清算工作；结合下属子企业的行业、规（guī）模、发展（zhǎn）阶段等因素，制定与企业发展相适应的企业内（nèi）部工资总额管理办法；建立突出效益导向、市场导（dǎo）向的子企业工资决（jué）定机制，针对不同类型子（zǐ）企业进行差异化管理（lǐ）、实（shí）施有效监管，加强对子企业工资总（zǒng）额（é）及其他重大收入（rù）分配事项的监督（dū）管理。具体可以从以下几个方面入（rù）手：一是（shì）落实“两匹（pǐ）配”决定原则；二是落（luò）实工资（zī）总（zǒng）额分类原则；三是落（luò）实按要素分配原则；四（sì）是落实（shí）内部自主分（fèn）配（pèi）原则。

（三）企业集团的工资决定（dìng）机制（zhì）

       目前，国有企业集团（tuán）工资总额（é）与经济效益挂钩的工资决定机制是比较粗放的工资调（diào）控原则（zé），面（miàn）临着很多有待解读的（de）实操问题。《国（guó）企（qǐ）改革三年行动方案（2020—2022 年）》提（tí）出了“调整优化工资（zī）总额管理方式”的要求，所（suǒ）以（yǐ），应积极探索由出（chū）资人通过汇总企业集（jí）团总部工资决定机制和企业集团（tuán）向国（guó）资委（wěi）备案的与（yǔ）其（qí）经营目标相匹配的子（zǐ）企业（yè）工（gōng）资决定机制，形成（chéng）企业集团（tuán）工资总额与（yǔ）经济效益挂钩的工资（zī）决定机（jī）制，达到间接管总量、有效调控企业职工（gōng）工资水（shuǐ）平的目的。

（四）工（gōng）资（zī）决定机制分级监管（guǎn）体系的深化

       按照新的（de）要（yào）求，国资委不再对企业工资决（jué）定机制预算（suàn）方案进（jìn）行（háng）审批和（hé）备案，企业也不（bú）再（zài）向国资委申报（bào）当年的预算（suàn）方案（àn），改变预算管理方式中存（cún）在的国资（zī）委与企业之间讨价还价（jià）、相互博弈的状况，变预算管理为清算管理，年终清算时（shí）通过集团总部决定机制和子（zǐ）企业决定机制确定其工（gōng）资提取发放是否在各自的（de）决定机制范（fàn）围内，从而监督企（qǐ）业集团总部（bù）和子企业（yè）工资总额执行是否合（hé）法合规，实行“宽进严（yán）出”管理，发现问题必须叫停处罚，转（zhuǎn）变以往“重（chóng）审（shěn）批（pī）、轻（qīng）监管”的管理流程，加强事中事后检查。年终清算时（shí）通过（guò）集（jí）团汇总（zǒng）总部决定机制和子企业决（jué）定机制（zhì）确（què）定整个企业工资提取（qǔ）发放是否在工资决定机制范围内，是（shì）否符合企业集团工资总额与经济效（xiào）益（yì）挂钩（gōu）的决定机制。

       诚（chéng）然，从根本上（shàng）解决国企工资决定（dìng）机制（zhì），在于通过国资国（guó）企改革的深化（huà），形成以管资本为主的国有资产（chǎn）监管体制，有效发挥“三（sān）类（lèi）公司”的（de）功能作用，推进分配制度改革，完善必要的制度规范，建立健全国企工资决定（dìng）机制分级监管体（tǐ）系。